Bilo bi logično očekivati da Hrvatska 25 godina nakon prekida svih veza s bivšom državom bude poprilično slobodna od loših zakonskih rješenja i tzv. pravnih praznina. Pri tome pod lošim zakonskim rješenjima ne mislimo na ona koja su u neskladu s Ustavom (jer njih se rješava tako da se dio nekog članka, cijeli članak ili više njih, moguće čak i cijeli zakon, stavi izvan pravne snage), već samo na ona rješenja koja nisu protuustavna, ali ipak su loša.
Prema uobičajenoj definiciji, pravna je praznina nešto što je zakonodavac ili drugi donositelj propisa propustio regulirati. Nažalost, pravne mogućnosti za reagiranje u odnosu na pravne praznine nekako su lošije. Naime, nema mogućnosti ‘napadati‘ neku pravnu normu zato što ona ovdje i ne postoji. Konkretno, jasno je da je za ocjenu ustavnosti zakona nadležan Ustavni sud Republike Hrvatske, da je za ocjenu zakonitosti općeg propisa javnopravnog tijela koje je na temelju takvog propisa donijelo neku pojedinačnu odluku nadležan Visoki upravni sud, ali nekako su u zrakopraznom prostoru ostali brojni opći propisi koji nemaju veze s bilo kakvim javnopravnim tijelima i ovlastima, koje, čini se, nema tko ni ispitivati ni provjeravati. Pritom nije riječ o malom broju propisa ni o nevažnim propisima.
Elastično tumačenje
U tu skupinu ubraja se baš sve što se ne može podvesti pod javnopravne ovlasti, primjerice udruge koje okupljaju uvoznike, možda proizvođače vina ili mesa i sl., ali i cijeli segment sporta koji je sve više poduzetnički obilježen i nizom ovlasti koje su dosta ‘granične‘. Problem je i što je to ispitivanje na Visokom upravnom sudu RH ograničeno na 30 dana nakon povrede pojedinačnim propisom pa se čini kao da je to rješenje smišljeno da se gotovo ništa ne riješi i da stranke budu blokirane. Pri objektivnoj preopterećenosti sudova malo se može očekivati od ispitivanja zakonitosti prema službenoj dužnosti ili zahtjevu nekoga drugog suda (čini se da to nije ograničeno rokom).
Možda i samo možda moguće je jako, jako elastično tumačiti pravnu normu tako da zanemarimo njezina jezična ograničenja i s pomoću tzv. ciljnog ili teleološkog tumačenja protumačimo neku pravnu normu onako kako ona (ipak) uopće ne glasi. Primjerice da pojam javnopravnog tijela ne tumačimo prema javnim ovlastima, već prema javnom djelovanju. U teoriji to možda i ne zvuči tako loše, ali kad se spustimo onamo gdje se živi, dakle u praksu, stvari se ipak mijenjaju.
Propusti i nebriga
Riječ je o općim propisima koji nemaju veze s javnopravnim tijelima i ovlastima npr. udruge uvoznika ili u sportu, u kojem je gotovo nemoguće ispitati zakonitosti jer to nije regulirano. Problem je i što je ispitivanje na Visokom upravnom sudu ograničeno na trideset dana nakon povrede, što je nedvojbeno prekratak rok.
Točno je da je upravo ciljno ili teleološko tumačenje ‘forte‘ europske pravne stečevine ili ‘acquis communautaire’, točno je i da su sve druge metode tumačenja izgubile u srazu s tim tumačenjem, ali pritom treba biti pošten i priznati ograničenja koja objektivno postoje i koja tu slobodu tumačenja ne čine jednakom npr. u Njemačkoj i u Hrvatskoj. To znači da se tom metodom tumačenja ‘ispravljaju propusti zakonodavca‘ mnogo osjetljivija u Hrvatskoj. Naime, riječ je o državi i sustavu koji su još mladi, a ipak, unatoč tomu što smo još Ustavom 1990. propisali da više nema društvenog vlasništva, to do danas nismo ni približno proveli – zemljišne knjige su još prepune društvenog vlasništva, a ne samo da smo mogli nego smo i morali taj pojam ostaviti u dalekoj prošlosti. Riječ je i o državi i o sustavu u kojima Hrvatski sabor punih 18 godina ne uspijeva (i ne trudi se koliko vidimo) promijeniti ukinute odredbe jednog zakona (Zakon o najmu stanova). Radi se o državi i sustavu u kojima je predmet ‘pobačaj‘ na Ustavnom sudu više od 20 godina i tek je ove godine uzet u rad. Radi se o državi i sustavu u kojima je mnogo više propisa koji se donose po žurnom nego po uobičajenom postupku, o državi i sustavu u kojima su godinama na snazi propisi koji sadržavaju pozivanje na dva suda koja ne samo da ne postoje (Visoki zemljišnoknjižni sud i Visoki kazneni sud) nego se od onog prvog već davno službeno odustalo, ali zakoni se ne mijenjaju. Prednosti preventive U pravosuđu su rezultati općenito mnogo bolji nego prije, ali zašto se onda praktično eutanaziralo zakon koji je omogućavao da stranke dosta učinkovito (udarom na državni proračun) prisiljavaju sudove na učinkovit rad. Tzv. pravo na razumni rok koje se promjenom zakona od jako učinkovitog propisa pretvorilo u nešto potpuno drugo i svakako znatno lošije.
Da bi se pomoglo svima i da bi se pojačalo i pravnu sigurnost i vladavinu prava, bilo bi dobro jasno i precizno normirati postupak ispitivanja zakonitosti svakog općeg propisa, pa i onog koji nema uza se nikakav atribut javnosti. Svakako bi korak prema istom cilju bilo i uklanjanje barijere od 30 dana za pokretanje postupka na Visokom upravnom sudu, i to zato što takav postupak može spriječiti namjeru niza drugih postupaka koji će opet završiti pred tim sudom.
Piše: prof. dr. sc. Hrvoje Kačer