Javna nabava je prevažna da bi se u njoj zanemarili ekonomski alati

Javna nabava nije samo birokratski postupak, nego jedna od ključnih gospodarskih poluga. U razvijenim državama njezin udio doseže trećinu javne potrošnje i između 12 i 15 posto BDP-a, pa način na koji država i javne institucije kupuju robu i usluge izravno određuje učinkovitost gospodarstva, konkurentnost poduzeća i povjerenje građana u institucije.

U Europskoj uniji javna nabava ima i dodatnu dimenziju: ona je instrument provedbe strateških ciljeva poput zelene tranzicije, digitalizacije, inovacija i jačanja jedinstvenog tržišta. Posebno u kontekstu otvorene strateške autonomije EU, javna nabava postaje ključno sredstvo za jačanje otpornosti i smanjenje ovisnosti o trećim zemljama. Pametno oblikovane procedure i kriteriji – od zelenih do inovacijskih – usmjeravaju milijarde eura prema jačanju unutarnjih kapaciteta i otpornijem gospodarstvu. Stoga ekonomska analiza javne nabave postaje presudna za razumijevanje kako ti procesi oblikuju razvoj, ne samo u Hrvatskoj, nego i na razini cijele Unije.

Naš sugovornik je dr. sc. Stjepan Srhoj, izvanredni profesor na Ekonomskom fakultetu Sveučilišta u Splitu te viši znanstveni suradnik na Institutu za razvoj i međunarodne odnose (IRMO). Uz potporu Hrvatske zaklade za znanost trenutačno boravi kao gostujući istraživač na Sveučilištu Bocconi u Milanu, gdje surađuje s jednim od vodećih svjetskih stručnjaka za javnu nabavu, profesorom Francescom Decarolisom. Zajedno razvijaju koncept ekonomike javne nabave – istraživačkog okvira koji to područje promatra kroz sve njegove faze i šire ekonomske učinke. U ovom razgovoru otkriva zašto javna nabava uvelike određuje naše gospodarstvo.

Budući da surađujete s kolegama u Italiji, gdje se najviše razlikuje njihov pristup javnoj nabavi u odnosu na hrvatski?

– Razlike su velike. U Hrvatskoj javnu nabavu najčešće proučavaju pravnici, dok se u Italiji snažno uključuju i ekonomisti. Kolega Francesco Decarolis i ja napisali smo članak u kojem definiramo koncept „ekonomike javne nabave“ i postavljamo njegove granice. Smatramo da je javna nabava područje koje je previše važno da bi se zanemarili ozbiljni ekonomski alati. Zato smo izdvojili pet ključnih faza – planiranje potražnje, pripremu i oglašavanje natječaja, nadmetanje, izvršenje ugovora te njihove šire ekonomske učinke. Svaka od tih faza ima vlastite ekonomske mehanizme, pa ih vrijedi sustavno promatrati i analizirati.

OECD često ističe da je javna nabava strateška koliko je dobro njezino planiranje. Kako vi gledate na tu fazu i koje su tu ključne ekonomske teme?

– Ima ih više, ali tri posebno izdvajam. Prvo, potrebno je odlučiti što javne institucije trebaju nabavljati na tržištu, a što stvarati u vlastitoj režiji, te u kojim je slučajevima smislenija opcija izravnih pregovora ili javno-privatnog partnerstva. Drugo, važan je postupak definiranja što točno kupujemo i u kojem opsegu. Tu razlikujemo instrumentalnu javnu nabavu, koja osigurava resurse nužne za provedbu javnih politika, i stratešku javnu nabavu, kojom se potrošnja usmjerava prema širim ciljevima, poput inovacija ili zelene tranzicije.

Treće, uvijek treba imati na umu pitanje preplaćivanja. Korupcija i politička pogodovanja proizvode aktivne gubitke, no ono što je možda kontraintuitivno jest da su oni manji dio ukupne štete. Empirijski podaci pokazuju da oko 83 posto gubitaka nastaje zbog pasivnih problema – neučinkovitih pravila, loše postavljenih procedura i nedovoljnih kapaciteta institucija – dok na aktivne gubitke otpada tek oko 17 posto. Stoga je veći dio štete moguće smanjiti jačanjem kapaciteta javne uprave, profesionalizacijom i boljim oblikovanjem sustava javne nabave.

Europska komisija naglašava važnost faze pripreme i oglašavanja natječaja. Koje elemente te faze smatrate najvažnijima za smanjenje aktivnih i pasivnih gubitaka?

– Prvo, razina diskrecije koju dajemo naručiteljima. Češki podaci pokazuju „gomilanje” ugovora tik ispod praga za smanjenu diskreciju, a kako bi se izbjegla konkurencija i nadzor, pa pokazuju da veći broj ugovora ispod praga idu anonimnim poduzećima. Lekcija je da veća diskrecija ima smisla samo uz pojačane paralelne mjere. Talijanski uvid to i potvrđuje: podizanje pragova za pregovaračke postupke sa sto tisuća na petsto tisuća eura i zatim na milijun eura nije povećalo vjerojatno da je poduzeće pod istragom za malverzacije u javnoj nabavi.

Međutim, povećanje diskrecije je pratila profesionalizacija naručitelja, certificiranje kvalificiranih ponuditelja za različite vrste i veličine ugovora, minimalan broj kvalificiranih poziva u pregovaračkim postupcima, primjerice, najmanje pet, a za radove od petsto tisuća do milijun eura: najmanje deset natjecatelja, nužne rotacije pozvanih naručitelja te jači nadzor nad procesom dodjele ugovora i nad izvršenjem ugovora.

Glavna korist bila je kraće trajanje postupaka (~–14 posto kašnjenja); početna cijena bila je nešto viša naspram perioda manje diskrecije, ali bez sustavnog rasta ex-post troškova (aneksi/izmjene). Pa tako u deset godina institucije mogu realizirati više projekata. Zaključak je da više diskrecije donosi korist, ali isključivo uz očuvano natjecanje i čvrsta pravila.

Druga tema je pitanje centralizacije i decentralizacije. U Italiji su centralizirane kupnje donosile i do 27 posto niže cijene. Decentralizacija pak omogućuje fleksibilnost, korištenje lokalnog znanja i lakši ulazak malih i srednjih poduzeća, ali u uvjetima slabijih kapaciteta nosi rizik viših cijena. Najboljim se pokazuje hibridni model: velike i standardizirane kategorije kupovati centralno, a specifične i manje potrebe prepustiti lokalnim razinama.

Treća točka odnosi se na oglašavanje. U Italiji su stroži zahtjevi za objavom iznad praga povećali broj ponuditelja za oko 9,3 posto i donijeli prosječnu uštedu od 35 tisuća eura na ugovoru od 500 tisuća eura. Ako je cilj snižavanje cijena, šire oglašavanje i uključivanje ponuditelja iz više zemalja donosi dodatne koristi. No ako želimo ojačati domaće natjecatelje, sama transparentnost nije dovoljna. Poduzetnici će se natjecati samo ako uz informacije dobiju i vjerodostojne signale da je sustav nepristran.

Drugim riječima, povjerenje u integritet javnih kupaca jednako je važno kao i sama transparentnost. Pravila i procedure same po sebi nisu garancija za povećanje natjecanja – bez povjerenja u sustav i profesionalizacije naručitelja, natječaji vjerojatno neće privući veći broj ozbiljnih ponuditelja.

Natjecanje je svakako najvidljiviji dio javne nabave, no istraživanja koje navodite pokazuju da pravila natjecanja mogu i smanjivati i stvarati gubitke. Koje su ključne lekcije iz dosadašnjih iskustava kako u toj fazi ograničiti aktivne i pasivne gubitke?

– Učinkovitost ove faze određuje više elemenata. Prvo, cilj je povećati broj ponuditelja kako bi javni kupac dobio fer cijenu. Najveći pad cijene događa se kad s jednog prijeđemo na dva sudionika, a svaki dodatni natjecatelj dalje smanjuje cijenu, premda sve manjim intenzitetom. Zato je ključno olakšati ulazak kvalificiranih ponuditelja.

Drugo, važan je format natjecanja. Italija je dugo primjenjivala tzv. prosječnu ponudu, gdje pobjeđuje cijena najbliža prosjeku. Kad je uveden model najniže cijene, tržište se pročistilo: broj sudionika se smanjio, ali se pokazalo da je dio natjecanja bio umjetno napuhan koordinacijom. Prosječna ponuda često nije birala najnižeg troškovnog ponuditelja, nego je podizala cijene – tipičan primjer kako loš aukcijski format stvara pasivne gubitke.

U standardiziranim kategorijama, gdje se kvaliteta teško može naknadno smanjivati, model najniže cijene uz provjeru ponuditelja daje stabilne rezultate. Još bolja opcija u takvim slučajevima je elektronička obrnuta aukcija. Ona se provodi u dva kruga: prvo se prikupe početne ponude, a zatim slijedi kratko razdoblje anonimnog spuštanja cijena u stvarnom vremenu.

Primjeri iz Slovačke i Čilea pokazuju da takvi modeli povećavaju broj ponuditelja i donose uštede. Kao najnoviji iskorak pojavljuje se i umjetna inteligencija: Albanija je nedavno predstavila virtualnog „ministra javne nabave“ Diellu, namijenjenu ocjenjivanju ponuda radi veće transparentnosti, iako je otvorila i rasprave o granicama odgovornosti algoritama.

Treće, za složenije nabave prikladniji su formati u kojima se boduje više atributa – primjerice kvaliteta, rok isporuke ili performanse koje se mogu jasno verificirati. Ključno je da upute i bodovne matrice budu kristalno jasne, a evaluacija ponovljiva i dokumentirana. Ako to izostane, naručitelji takve formate izbjegavaju zbog pravnog rizika. Kad su pravila precizna, višekriterijsko bodovanje bolje usklađuje poticaje i smanjuje gubitke, jer se manji dio ušteda kasnije gubi u izvršenju.

U konačnici, nije važan samo broj tvrtki koje se natječu, nego način na koji je natjecanje osmišljeno.

Ugovor je dodijeljen, no pravo pitanje je što se događa u izvršenju – fazi koja najčešće izlazi iz fokusa javnosti, iako upravo tu vidimo stvarnu vrijednost za novac. Koliko je ta dimenzija praćena i što nam govori o sustavu javne nabave?

– Prava vrijednost za novac vidi se tek u fazi izvršenja. Ako ne mjerimo što je isporučeno i u kojim rokovima, govorimo o formalnom, a ne stvarnom uspjehu. Zato je važno javno objaviti podatke o tome kako je ugovor ispunjen: trajanje u odnosu na planirano, ukupno plaćenu cijenu naspram ugovorene te ocjenu kvalitete obavljenog posla. U literaturi se sve više raspravlja o uvođenju digitalnog sustava ocjenjivanja izvedbe, pri čemu bi se kvaliteta prethodnih radova koristila i kao kriterij u budućim natječajima.

Rani empirijski nalazi pokazuju da takvi sustavi dovode do manje kašnjenja, manje izmjena ugovora i bolje usklađenosti isporuke sa specifikacijama. Teoretski se razmatra i uvođenje „crnih lista“ za poduzeća koja nisu poštovala ugovorne obveze, što bi im onemogućilo sudjelovanje u budućim natječajima – ne samo na nacionalnoj razini, nego i u cijeloj Europskoj uniji.