Godišnje izvješće o stanju ljudskih prava koje podnosi Ured pučke pravobraniteljice, na čijem je čelu Tena Šimonović Einwalter, uvijek izazove pozornost, pa je tako bilo i ove godine. U ovogodišnjem izvješću i dalje se ne vidi dovoljno poboljšanja, kaže Šimonović Einwalter u razgovoru s Liderom.
Predali ste Hrvatskom saboru izvješće o radu. Kako bi ste ocijenili prošlu godinu, da li je došlo do poboljšanja na području ljudskih prava u Hrvatskoj?
Nažalost, ne vidim dovoljno poboljšanja, a imam široki pregled. Iza institucije je intenzivna godina. Postupali smo u nekih 10 posto više predmeta nego godinu ranije, ukupno 6680, a najveći dio tih predmeta otvorili smo temeljem pritužbi građana. Prošle godine imali smo 4803 nova predmeta, od toga 3364 temeljem pritužbi građana ili na našu inicijativu, što je opet nešto više nego godinu ranije. Što se tiče odnosa tijela javne vlasti prema građanima, i dalje vidimo iste višegodišnje probleme. To su dugotrajnost u postupanju, prebacivanje nadležnosti s jednog tijela na drugo, formalizam u odgovorima građanima i čak neodgovaranje.
Primjerice, jedna je građanka pet puta poslala e-mail svojoj županiji i nije dobila odgovor pokušavajući riješiti svoj problem upravnog postupka koji traje već četiri godine, dok je zakonski rok za rješavanje tog postupka 30, odnosno 60 dana. Institucije često građanima odgovaraju na konkretne upite tako da im citiraju zakonske odredbe, što nije odgovor na ono što građani pitaju. Tu govorimo o pravu na dobro upravljanje. Što se tiče pojedinih područja odnosno drugih konkretnih ljudskih prava, kao najveći problem pokazalo se pravo na zdravlje, odnosno pristup zdravstvenoj zaštiti. U zadnjih pet godina u tom području imamo porast pritužbi za 54 posto, ali isto tako velik je broj pritužbi i zbog diskriminacije te vezano za radne i službeničke odnose.
Bili smo i vrlo aktivni u izradi mišljenja na prijedloge zakona, sudjelovali smo u otprilike 60-ak javnih savjetovanja o zakonima i drugim propisima, a mišljenja i prijedloge sam potom iznosila saborskim zastupnicima i na raspravama na saborskim odborima, u daljnjem zakonodavnom procesu. Provodili smo i jedan veliki projekt o Povelji EU o temeljnim pravima, kao važnom pravnom dokumentu – dijelu primarnog prava EU – i to zato jer Povelja u Hrvatskoj još uvijek nije dovoljno prepoznata niti korištena. Organizirali smo i cijeli niz edukacija, i o Povelji, ali ponajviše o primjeni Zakona o zaštiti prijavitelja nepravilnosti ili popularno - zakonu o zaštiti zviždača, između ostalih i za suce i državne odvjetnike, kao i za povjerljive osobe – dakle one osobe u radnom kolektivu kojima se nepravilnosti mogu prijaviti.
Što Ured pučke pravobraniteljice može učiniti kad dobije pritužbu na dugotrajnost postupka?
Možemo požurivati, pomoći da se stvari pomaknu s mrtve točke. Zakon o upravnom postupku propisao je rokove, a samim time što je rok prekoračen, imate povredu prava, a potencijalno i povredu prava o kojem se sadržajno radi u tom postupku. Dugotrajnost pri tome promatramo i kao zaseban problem.
Nakon vašeg požurivanja, ima li efekta?
Da, ima. Ne bih voljela da zaključak bude kako oni koji se obrate pučkoj pravobraniteljici imaju drugačiji tretman jer ono što je ovdje važno jest postupanje tijela u skladu sa zakonom. Mi ispitujemo je li postupanje u skladu sa zakonom, kako u pogledu merituma, tako i duljine postupanja. I neodgovaranje građanima je problem. Da, živimo u vremenu u kojem građani očekuju jako brzi odgovor, što nije uvijek realno da će dobiti od svakog tijela, ali činjenica je da je ustavno pravo dobiti odgovor na svoju predstavku ili pritužbu.
Predložene su izmjene Zakona o strancima. Kakva je vaša ocjena te regulative?
Problem sa Zakonom o strancima jest što su se izmjene predugo čekale, a bilo je evidentno da su bile potrebne i puno ranije. S obzirom na trenutak u kojem su upućene u zakonodavnu proceduru, uoči raspuštanja Sabora, prilično je jasno da ako to i budu baš ove izmjene, sigurno još dugo neće stupiti na snagu. Potom će još trebati pričekati i na podzakonske akte. Primjerice, pitanje pravilnika koji bi regulirao smještaj stranih radnika još dosta dugo neće biti riješeno. Sadržajno, među ovim izmjenama Zakona ima dosta novosti koje su dobrodošle, kao što je produljenje trajanja dozvola za boravak i rad i činjenica da neće biti vezane za jednog poslodavca. To je sada problem, radnici kojima su prava na radnom mjestu prekršena teško se odlučuju prijaviti takvog poslodavca jer u slučaju otkaza gube dozvolu za boravak i rad, što znači da moraju i napustiti državu.
Problem je i što nema sustavnog, organiziranog učenja hrvatskog jezika i tu isto vidim odgovornost države. Ne mislim da to treba u potpunosti prebaciti na poslodavce kako je bilo do sada, niti da treba ovisiti o odlukama lokalnih jedinica, pa smo pozdravili što se stvari i u tom dijelu kreću na bolje ovim izmjenama. S druge strane, u javnom savjetovanju istaknuli smo da je problematična ideja da, u situacijama kada poslodavac ne isplaćuje plaću i doprinose, radnik ostaje bez dozvole za boravak i rad, jer je tada poslodavac taj koji krši zakon, dok posljedice snosi radnik.
Isto tako, nije jasno precizirano tko obavlja inspekcijski nadzor nad smještajem, je li to inspektor za područje radnih odnosa, zaštite na radu, sanitarni ili građevinski inspektor? Zatim, brisana je odredba s točno određenim rokovima za donošenje migracijske politike. Već dugo ističem, pa i kroz preporuke u izvješćima Saboru, da je potrebno donijeti integracijsku i migracijsku politiku. To treba biti strategija države kako se odnositi prema nečemu što je stvarnost, od koje ne treba bježati, već strateški njome upravljati.
Primate li i pritužbe stranih radnika?
Zabilježili smo porast pritužbi u 2023., ali smo i postupali na vlastitu inicijativu vezano za medijske napise o uvjetima smještaja te napadima na strane radnike. Oni koji su se nama obraćali državljani su BiH, Srbije, Sjeverne Makedonije, Crne Gore, Filipina, Bangladeša, Turske, Uzbekistana, Egipta i Indije. Pritužbe su se uglavnom odnosile na rad bez dozvole za boravak i rad te već poznatih problema – neisplata plaće, isplata dijela plaće na ruke, nezakoniti prekovremeni rad, uskrata prava na odmor, nesklapanje ugovora o radu.
Imali smo i dosta specifične pritužbe, primanja prijetnji i uvreda, osobito kad bi zatražili isplatu dogovorene plaće. Neki su svjedočili i oduzimanju osobnih dokumenata uz prijetnje da će ostati bez smještaja. Kad dobijemo pritužbu vezanu uz prava na radnom mjestu, za koju kao institucija nemamo nadležnost, pritužitelje upućujemo na Državni inspektorat ili, ako je stranim radnicima to problem zbog nepoznavanja jezika i daju suglasnost, mi je proslijedimo Inspektoratu. I moram reći da njihova statistika za 2023. mnogo govori. Oni su što se tiče povrede prava ustanovili nezakoniti rad za 578 državljana trećih zemalja (bez dozvole za boravak i rad), najčešće u građevinarstvu i ugostiteljstvu. To je devet posto više nego 2022., ali treba reći i da je dozvola izdano 39 posto više.
Isto tako, Inspektorat je izdao 136 rješenja o privremenoj zabrani obavljanja djelatnosti. Ono što je zanimljivo jest da je 75 tih zabrana ukinuto jer su poslodavci u roku, za svakog stranog državljanina kod kojeg je utvrđen prekršaj, uplatili po 3981 euro kazne u korist državnog proračuna. To pokazuje njihovu potrebu za stranim radnicima. Pitanje koje smo posebno razmatrali u odnosu na prošlu godinu bila je zaštita na radu stranih radnika, a zbog toga je Državni inspektorat izvršio 41 inspekcijski nadzor i utvrdio brojne nedostatke, kao i da je 39 stranih radnika ozlijeđeno na radu.
Možemo se dotaknuti i domaćih radnika – dobivate li pritužbe iz područja radnih odnosa?
Da, ali kao i kod stranih radnika, naše ovlasti u privatnom sektoru nisu jednake kao one u javnom odnosno državnom sektoru. Kad je riječ o izvješćivanju Sabora o poštivanju prava na rad, nadležni smo za oba sektora, ali kad je riječ o našem postupanju, utvrđivanju povrede prava i izricanju mjera, nadležni smo samo za javni odnosno državni sektor. No, tu vrijede dvije iznimke, za slučajeve diskriminacije i zaštite prijavitelja nepravilnosti. U tim slučajevima možemo postupati i kad je riječ o privatnom sektoru, čak i pokretati sudske postupke.
Što najviše muči radnike u javnom sektoru?
Najviše pritužbi smo dobili zbog povrede dostojanstva i uznemiravanja, odnosno mobinga. Najviše je takvih predmeta došlo iz zdravstvenih i odgojno-obrazovnih institucija. Bilježimo i pritužbe zbog nezakonitosti pri zapošljavanju u javnim službama.
Znači, na nepotizam.
Ne samo nepotizam, na različita pogodovanja.
Koliko je takvih pritužbi?
Kad gledamo sveukupan broj pritužbi, dakle sva područja, na trećem mjestu po brojnosti upravo su one vezane uz pravo na rad, a prošle godine bilo ih je 251. Za javni sektor sam razloge prituživanja već spomenula, dok nam iz privatnog sektora stižu pritužbe na nezakonite otkaze, neprijavljeni rad, neisplatu plaće, isplatu „na ruke“, neuručivanje platne liste, dugovanje doprinosa, neisplatu naknade temeljem privremene nesposobnosti za rad, zlostavljanje na radu, neprijavljivanje ozljede na radu od strane poslodavca i diskriminaciju pri zapošljavanju.
Ured može postupati po pritužbama radnika u javnom sektoru. Kakav je bio učinak?
Kako u kojem predmetu. Naša polazna točka je provjeriti osnovanost pritužbe, dakle moramo čuti obje strane priče i biti objektivni. Pogotovo su zahtjevni oni predmeti kod kojih imate oprečne navode dvije osobe, primjerice kada je riječ o uznemiravanju kao obliku diskriminacije na radu. Dodatni problem jest što ako i postoje neki svjedoci, oni nisu uvijek skloni iskazivati protiv poslodavca jer se boje posljedica. Istinu je najlakše utvrditi u onim predmetima gdje postoji dokumentacija i pisani trag postupanja.
Koliko ste pronašli slučajeva diskriminatornih oglasa za posao?
Nisu dominantni, ali svejedno mislim da ih je previše. Prošle godine smo imali slučaj trgovine obuće koja je navela da traže djelatnicu s iskustvom rada u butiku dobi od 40 do 60 godina. Pa jedan od zanimljivijih bio je oglas u kojem se tražilo 25 godina radnog iskustva za radno mjesto administrativnog djelatnika. Sama dob u oglasima za posao ne mora automatski biti diskriminacija, ali za taj uvjet mora postojati opravdani razlog, što u ovim oglasima nije bio slučaj. Imali smo i oglase za radnike određene nacionalne pripadnosti. Imali smo i onaj medijski popraćeni oglas o davanju popusta na zapošljavanje stranih radnika, kao da je riječ o robi, što je dehumanizirajuće.
Uvijek me iznenadi da se dio diskriminatornih oglasa objavi i posredstvom Hrvatskog zavoda za zapošljavanje. Jedno je kad netko takav oglas stavi na Facebook, ali bih od HZZ-a očekivala da poslodavce upozori da je oglas diskriminatoran.
Diskriminacija kod zapošljavanja i na radnom mjestu jedna je od važnijih tema u našem radu i zapravo najčešća tema u pritužbama građana na diskriminaciju. Zakon o suzbijanju diskriminacije donesen je 2008., stupio je na snagu 2009., a dan-danas imamo situaciju da mnogi još uvijek ne znaju na koga se sve zakon odnosi i koga obvezuje. Ono što prečesto vidimo jest pogrešno uvjerenje, pogotovo u privatnom sektoru, da se taj Zakon na njih ne odnosi. Ali Zakon zabranjuje diskriminaciju jednako i u privatnom i u javnom sektoru.
Kako bi ocijenili zaštitu od mobinga?
To je pitanje već dugo aktualno jer mobing nije adekvatno reguliran u Zakonu o radu, ne postoji jedinstveni zakon koji radnike štiti od mobinga, već ga obuhvaća više zakona. Prije svega, treba zakonski definirati mobing i osigurati cjelovito zakonsko rješenje. U Izvješću smo i dali preporuku da se izmijeni Zakon o radu, ali i da Hrvatska ratificira Konvenciju Međunarodne organizacije rada broj 190. To je prvi međunarodni instrument koji postavlja standarde za suzbijanje uznemiravanja u svijetu rada. Ono što ne bi bilo dobro jest definirati mobing u Zakonu o suzbijanju diskriminacije, što se ranije pojavljivalo kao ideja. Suština i zajednička poveznica različitih oblika diskriminacije upravo je vezanost za neku specifičnu karakteristiku koja nekog čini pripadnikom manjinske skupine, dok je to irelevantno kad govorimo o mobingu.
U javnosti je dosta kritika na savjetovanja sa zainteresiranom javnošću tijekom zakonodavnog procesa gdje je ta javna rasprava često samo formalnost. Kakav je vaš sud o javnim savjetovanjima?
Slažem se s ovim što ste rekli. To je iskustvo velikog broja građana, različitih udruga, strukovnih udruženja, pa i poslodavaca. Prečesto svi mi koji dajemo mišljenja u savjetovanjima sa zainteresiranom javnošću imamo dojam da je savjetovanje bilo pro forma. Ne očekujem da će sve ideje i sugestije biti uvažene, ali bi barem svaki konkretan komentar trebao dobiti obrazložen odgovor.
To je pitanje prava na dobro upravljanje, pitanje vladavine prava, uključivanja stručne javnosti, uključivanja građana. Evo i statistike: od gotovo 20.000 komentara, 16 posto je prihvaćeno ili djelomično prihvaćeno, a nije prihvaćeno 40 posto. Ono što je zanimljivo jest da je ‘primljeno na znanje‘ 23 posto komentara, a nije odgovoreno na 20 posto komentara. To odvraća stručnu javnost i u ovom Izvješću daje se preporuka stručnim nositeljima da obrazloženo odgovaraju na veći broj komentara u e-savjetovanju.
Problem je i u trajanju savjetovanja. Ono bi trebalo trajati barem 30 dana, a bilo bi idealno da to ne bude u vrijeme blagdana i godišnjih odmora. Za neke velike zakone bilo bi dobro organizirati i javne rasprave, okrugle stolove gdje se mogu razmijeniti mišljenja. I u radne skupine treba uključiti više stručnjaka, a njihov sastav treba javno objaviti.
Što je po vašem sudu razlog takvog ignoriranja od strane zakonodavca?
Zato što je daleko jednostavnije dogovoriti se u zatvorenoj sobi.
Zakon o prijaviteljima nepravilnosti, kolokvijalno zakon o zviždačima, u dijelu javnosti je ocijenjen kao zakon koji štiti korupciju. Kakav je vaš sud o tome?
Vrlo je važno da imamo Zakon o zaštiti prijavitelja nepravilnosti i mislim da je ovaj drugi bolji od onog prvog iz 2019. godine. Novi zakon bolje propisuje unutarnje i vanjsko prijavljivanje i daje prijavitelju mogućnost da bira kojim putem želi prijaviti, proširuje sudsku nadležnost i krug osoba koje uživaju zaštitu temeljem zakona. Prostora za poboljšanja, što u smislu samog zakonskog teksta, što u smislu provedbe, mislim da ima.
Još jedan problem jest postojanje velikog raskoraka između onoga što se u javnosti naziva zviždačima i materije koju zakon regulira. Kad kažete ‘zviždač‘, većina pomisli na nekoga tko na bilo koji način ukazuje na bilo što nepoželjno što je saznao na radnom mjestu. U stvarnosti Zakon dosta čvrsto regulira tko sve može biti u pravnom smislu zviždač, odnosno prijavitelj nepravilnosti, kao i što se smatra nepravilnostima. Da, to su svakako i pitanja korupcije. I mora postojati taj posebni pravni tretman i zaštita zviždača jer je dovoljno teško odlučiti se na prijavu. Već u startu riskirate otkaz, pa razne vrste pritisaka nakon što se sazna za vašu prijavu. Nakon toga može slijediti i financijsko iscrpljivanje u sudskim postupcima.
Napokon je donesen i Pravilnik o načinu pružanja emocionalne podrške prijaviteljima nepravilnosti što je obveza iz zakona. Nekome tko se nije susreo sa svime što proživljavaju prijavitelji nepravilnosti to se može činiti trivijalnim, ali nije tako. Nekome se zbog prijavljivanja nepravilnosti promijeni cijeli život jer je odlučio učiniti dobru, ispravnu stvar.
Dio pravnika tvrdi da privatni sektor ovaj zakon shvaća kao nužno zlo. Da li iskustvo primjene to pokazuje?
Svi se zakoni mogu shvaćati kao nužno zlo, zar ne? Ako želimo živjeti u ozbiljnoj, uređenoj državi, snažne vladavine prava i borbe protiv korupcije, onda je Zakon o zaštiti prijavitelja nepravilnosti potreban. Jedno je pitanje sami zakon, a drugo kako se on provodi u praksi. Zakon treba gledati kao mogućnost da poslodavac unutar svoje organizacijske strukture brzo detektira i otkloni nepravilnosti, što je najbrži način. Naravno, ukoliko je primjerice riječ o kaznenom djelu, onda je nužno o tome obavijestiti DORH, ali niz nepravilnosti poslodavac može sam otkloniti ukoliko prijavitelji nepravilnosti koriste unutarnji kanal prijavljivanja, što pretpostavlja i njegovanje kulture prijavljivanja nepravilnosti koje je u javnom interesu.
Ono što vidimo jest da zakon nije dovoljno prepoznat među onima koji možda razmišljaju da prijave nepravilnosti, ni među povjerljivim osobama, a ni među samim poslodavcima.
Evo svježih primjera: povjerljive osobe slale su nam upite o tome ulazi li prijavljena nepravilnost u okvire zakona, što da rade, kako da postupaju, što da rade kad je prijava utemeljena, a poslodavac nije otkrio nepravilnost. Zatim, neki poslodavci nisu objavili informaciju o sustavu unutarnjeg prijavljivanja i imenovanim povjerljivim osobama na način na koji su trebali. Imamo i situacije da poslodavci ne mogu naći osobu koja želi preuzeti dužnost povjerljive osobe. Ponekad povjerljive osobe nemaju ni adekvatne prostore i uvjete za rad, pa se s prijaviteljem nepravilnosti moraju sastati u kafiću. Imali smo i navoda da dokumentaciju čuvaju kod kuće jer je na radnom mjestu ne mogu čuvati na sigurnom mjestu.
Ono što se meni čini najbitnijim jest da prijavitelji znaju što su nepravilnosti koje se mogu prijaviti po ovom Zakonu (a koje po nekim drugima), na koji način te da prijavu mogu odmah poslati nama. Mi u tim slučajevima postupamo s velikom pažnjom.
Možete li nešto reći o sadržaju tih prijava?
Zakon mi to ne dozvoljava. Sadržaj je različit, ali naš fokus nije na utvrđivanju nepravilnosti, to utvrđuje DORH, Porezna uprava i druga tijela nadležna za postupanje po sadržaju prijavljene nepravilnosti, a naš fokus je na zaštiti prava prijavitelja, njegovog identiteta i zaštite od radno-pravnih posljedica. Naš je posao smanjiti rizik od bilo kakvih negativnih posljedica po prijavitelje, što se sada u zakonu zove ‘osveta‘, i to smo uspješno učinili štiteći identitet prijavitelja nepravilnosti i povjerljivost podataka prilikom postupanja.