Fiskalna politika morala bi djelovati anticiklički i suzbijati rast rashoda

Svako financijski imalo racionalnije kućanstvo zna da se štedi kad za to postoje mogućnosti, a ne kad nastane besparica. Iz lanjskoga golemog povećanja plaća zaposlenima u javnome sektoru vidjeli smo da se država tog pravila posve ne drži, unatoč naizgled solidnim rezultatima posljednjih godina u smanjenju zaduženosti i općenitom stanju javnih financija. Da su hrvatske javne financije samo naizgled zdrave i lijepe, otkrilo je početkom mjeseca Povjerenstvo za fiskalnu politiku u svom stajalištu na Vladin Prijedlog izvješća o izvršenju lanjskoga državnog proračuna.

To tijelo, široj javnosti donekle nepoznato, sastoji se od ekonomista uglavnom iz akademske zajednice čiji je zadatak, ukratko, nadzirati javne financije radi osiguranja njihove dugoročne održivosti. Takve institucije postoje u svim članicama EU-a. U opširnom stajalištu Povjerenstva nekoliko je glavnih poruka. Prva je da država nije iskoristila povoljno razdoblje gospodarskog rasta za stvaranje fiskalnih rezervi, već je 'dopustila da se proračunski rashodi dinamično povećavaju usporedno s rastom gospodarstva'. Naravno, takva ocjena utemeljena je na podacima: u ovogodišnjem proračunu očekuju se prihodi od 33 milijarde eura ili gotovo devet posto veći, ali plan rashoda u odnosu na lanjski veći je za 10,2 posto; popeo se na 37 milijardi eura. U odnosu na pretpandemijske razine rashodna je strana eksplodirala – još 2019. država je trošila 18,5 milijardi eura.

Da, moglo je bolje

U tom stajalištu Povjerenstvo nije usamljeno. Ekonomski analitičari Raiffeisen banke u komentaru za Lider ističu kako je kontinuirano vođenje ekspanzivne procikličke fiskalne politike, koje je vidljivo i u rastu udjela rashoda u BDP-u, posljednjih godina pogoršalo ne samo ukupan proračunski saldo nego i strukturni saldo, koji uključuje diskrecijske mjere fiskalne politike, a isključuje cikličku komponentu i pojedine jednokratne ili privremene mjere.

– Naravno, situacija je i dalje stabilna i relativno povoljna u usporedbi s državama članicama koje nadgleda Europska komisija. Međutim, složili bismo se da je Hrvatska mogla bolje iskoristiti razdoblje gospodarskog rasta za stvaranje fiskalnih rezervi, koje su itekako poželjne u slučaju novoga vanjskog šoka i potencijalnog usporavanja gospodarstva – smatraju u RBA-u.

Potkraj prošle godine hrvatski javni dug premašio je 49 milijardi eura, što je dva posto više u odnosu na godinu prije. S druge strane, relativni pokazatelj zaduženosti opće države, udjel javnog duga u BDP-u, spustio se s povijesno visokih 86,5 posto na kraju 2020. na 57,6 posto potkraj 2024., odnosno na najnižu razinu od 2010. Drugim riječima, to što smo danas na tako niskom udjelu javnoga duga rezultat je isključivo (snažnijeg) rasta vrijednosti gospodarstva jer se dug u apsolutom iznosu svih ovih godina povećavao.

– Vrijedi spomenuti da je taj snažni rast nominalnog BDP-a bio i pod snažnim utjecajem razmjerno snažnog rasta cijena i posljedično razmjerno visokog deflatora. Međutim, to ne umanjuje činjenicu da je realan gospodarski rast poduprt snažnom domaćom potražnjom među najvećima u EU-u posljednjih godina. Zbog takvog tempa nominalnog rasta, bez obzira na rast nominalnog duga, Hrvatska je uspjela zadovoljiti kriterije iz Maastrichta i biti među državama EU-a s povoljnijom razinom zaduženosti u odnosu na BDP – objašnjavaju RBA-ovi analitičari.

Maastriški kriteriji jesu zadovoljeni, ali Povjerenstvo za fiskalnu politiku podsjetilo je da u preventivnom dijelu postoji i niz dodatnih kriterija koji nisu zadovoljeni. Tako je Hrvatskoj znatno pogoršan manjak proračuna, koji isključuje cikličke ekonomske učinke (strukturni saldo), na –3,3 posto BDP-a. Za usporedbu, manjak je 2022. bio –1,1 posto, a –1,8 posto 2023. Prema novim fiskalnim pravilima, strukturni saldo, jedan od ključnih pokazatelja fiskalne politike, može biti u manjku do najviše –1,5 posto BDP-a. I u nekim drugim članicama eurozone strukturni saldo prošle se godine pogoršao, ali situacija je u svakoj zemlji specifična i zahtijeva zasebnu analizu, kaže nam Sandra Krtalić, predsjednica Povjerenstva i redovita profesorica na Fakultetu ekonomije i turizma na Sveučilištu Jurja Dobrile u Puli.

Stiže li blago poboljšanje?

– Idućih će godina starenje stanovništva, zelena tranzicija i povećani izdaci za obranu vjerojatno stvarati dodatan pritisak na javne financije. Zato Hrvatska mora nastaviti poboljšavati kvalitetu i učinkovitost javne potrošnje te davati prioritet ulaganjima koja podupiru gospodarski rast. S obzirom na fiskalnu ekspanziju već u 2023. i još snažniju 2024., u budućem razdoblju fiskalna politika morala bi djelovati anticiklički i biti jače usmjerena na kontrolu rasta rashoda. U skladu s projekcijama u Nacionalnome srednjoročnom strukturnome fiskalnom planu RH od 2025. do 2028., idućih godina strukturni saldo trebao bi se nastaviti smanjivati, stoga se ne bi trebala znatno narušiti dugoročna održivost javnih financija. Povjerenstvo smatra da će se u slučaju ostvarenja predviđenih povoljnih makroekonomskih kretanja srednjoročna fiskalna održivost blago poboljšati – navodi Krtalić.

Sandra Krtalić,  Povjerenstvo za fiskalnu politiku

U idućem razdoblju fiskalna politika ostaje ekspanzivna, ali stupanj njezine ekspanzivnosti ipak se smanjuje, dodaje ta ekonomistica.

– U skladu s predviđenom fiskalnom prilagodbom strukturni primarni manjak opće države trebao bi se osjetno poboljšati, odnosno smanjiti s 1,5 posto 2024. na 0,2 posto BDP-a 2028. Također, posebice je važno ispravno dimenzionirati gospodarski rast. Osobna potrošnja i ulaganja, glavni dosadašnji pokretači, zabilježili su najniže stope rasta. Ako hrvatsko gospodarstvo ne pronađe nove zamašnjake, očekivane stope rasta mogle bi imati tendenciju znatnijeg usporavanja u dugoročnom razdoblju, što će svakako iznimno utjecati na fiskalne pokazatelje i dugoročnu održivost javnih financija. Radi osiguranja održivosti i povećanja otpornosti hrvatske ekonomije poželjno je stoga preusmjeriti fokus s potrošnje na privatna ulaganja i industrijsku proizvodnju odnosno izvoz – objašnjava Krtalić.

U Ministarstvu financija smatraju pak da je itekako iskorišteno razdoblje nakon 2020. i da je stvoren velik fiskalni prostor jer se odgovornom fiskalnom politikom javni dug u BDP-u od 2020. do 2024. smanjio za gotovo trideset postotnih bodova. Što se tiče pogoršanja strukturnog salda, iz Katančićeve poručuju da Hrvatska kao jedna od država članica EU-a s razinom duga opće države ispod šezdeset posto BDP-a i proračunskim manjkom ispod maastriške granice od tri posto BDP-a ne podliježe tzv. zaštitnoj mjeri otpornosti za deficit (a koja definira prijenavedeni ciljani strukturni manjak do najviše 1,5 posto BDP-a). Zato Hrvatska može bilježiti veći strukturni manjak, ako on osigurava održivost javnog duga.

– Nadalje, u skladu s novim fiskalnim pravilima EU-a, strukturni saldo, koji je imao ključnu ulogu u starome fiskalnom okviru EU-a, sada postaje pomoćni element kojim se definira putanja neto primarnih rashoda. Naime, od proljeća 2024. spomenuti neto primarni rashodi i njihovo godišnje kretanje postaju ključni pokazatelj koji će Europska komisija pratiti u svrhu ocjene fiskalne politike zemalja članica EU-a – ističu u Ministarstvu financija. Fiskalna politika u Europi zasigurno će idućih godina biti pod povećalom s obzirom na najavljeno povećanje za obranu na vrtoglavih pet posto BDP-a. U skladu s time hrvatska vlada najavila je aktiviranje nacionalne klauzule o odstupanju, što znači da dio obrambenih troškova ne bi ulazio u proračunski deficit.

Utjecaj potrošnje na obranu

Ovisno o veličini planiranog povećanja rashoda za obranu, proračunski manjak mogao bi se povećati, a aktiviranje nacionalne klauzule moglo bi indirektno utjecati na inflaciju, smatra Krtalić.

– No isto će tako važnu ulogu imati dinamika gospodarstva jer, ako rast BDP-a ostane snažan, fiskalna stabilnost bit će održiva, a slabiji gospodarski rast može otežati održavanje dugoročne fiskalne ravnoteže. Trenutačno ne postoje izračuni ekonomskih implikacija povezanih s povećanjem tih rashoda na fiskalnu situaciju RH u idućim godinama – kaže Krtalić.

Prošle su godine fiskalna pravila na razini EU-a doživjela izmjene, što znači da ih Hrvatska može jednostavno 'prepisati' u sklopu izmjena Zakona o fiskalnoj odgovornosti ili može postupiti mudrije pa uvesti dodatne značajke koje bi više odgovarale specifičnostima naše zemlje. Kako bi nacionalna fiskalna pravila trebalo reformirati, javnosti je početkom lipnja iznio trojac iz Hrvatske narodne banke: viceguverner Maroje Lang, savjetnik u Direkciji za ekonomske analize​ Frane Banić te glavni savjetnik u Sektoru komunikacija Milan Deskar-Škrbić. U radu 'Na valu reformi u EU-u: Treća prilika za nacionalna fiskalna pravila' autori tvrde kako su dosadašnja nacionalna fiskalna pravila, iako formalno usklađena sa standardima EU-a, u praksi pokazala niz slabosti. U kriznim razdobljima često su bila prekruta, nisu omogućavala stvaranje fiskalnih pričuva u boljim vremenima i nisu imala dovoljno jake korektivne mehanizme za osiguranje dosljedne provedbe. Povrh toga, šira javnost teško ih razumije, a i podložna su političkoj diskreciji, što je umanjivalo njihovu vjerodostojnost i učinkovitost.

Zbog toga predlažu uvrštenje nacionalnoga fiskalnog pravila prema kojem bi rashodi mogli rasti najviše do razine jednake desetogodišnjem prosjeku rasta nominalnog BDP-a. Tako bi se spriječio pretjerani rast potrošnje u dobrim vremenima i osigurala stabilnost u lošijima. HNB-ovi stručnjaci predviđaju i uvođenje posebnoga stabilizacijskog fonda u državnoj riznici u koji bi se automatski preusmjeravali višak prihoda, prihodi od privatizacije i druge jednokratne uplate. Taj fond služio bi za stabilizaciju u kriznim razdobljima ili za jačanje međugeneracijske solidarnosti, poput isplate mirovina. Prijedlog uključuje i korektivne mehanizme: u slučaju znatnoga prekoračenja rashoda Vlada bi automatski morala rezervirati dio sredstava kako bi nadoknadila odstupanja, pritom pazeći da se ne smanjuju, primjerice, javne investicije.

Bez ambicija

Ministarstvo financija smatra kako ne samo da postoji potreba već i pravna utemeljenost za izmjene Zakona o fiskalnoj odgovornosti, koje se stoga planiraju uskoro provoditi. Lanjskim izmjenama fiskalnih pravila u EU-u donesena je izmijenjena i dopunjena Direktiva o zahtjevima za proračunske okvire država članica te dvije uredbe koje uređuju preventivni i korektivni mehanizam fiskalnog nadzora u EU-u.

– Revidirana direktiva, između ostalog, definira fiskalna pravila na razini cijele Europske unije pa će se te odredbe, u skladu s pravnim zahtjevima EU-a, prenijeti u zakon koji je na snazi, Zakon o fiskalnoj odgovornosti iz 2023., u postupku njegovih izmjena i dopuna – kažu u Ministarstvu.

Sudeći po odgovoru Ministarstva, od prijedloga HNB-ova trojca, očito, ništa neće biti​ preneseno u novi zakon. U središnjoj banci nisu htjeli komentirati stajalište Povjerenstva za fiskalnu politiku. Proračunski vrč i dalje će ići na vodu. Dok se ne razbije.