Piše: Mijo Čavlina, Apsolon
Visoki upravni sud u listopadu 2022. donio je presudu (pod poslovnim brojem Usoz-148/20-15) kojom se ukinuo pravilnik o provedbi jednostavne nabave jedne istarske općine jer ga je donio općinski načelnik. Iako na prvu ne zvuči kao nešto pretjerano važno, ovakva presuda bila je početak nove prakse za jedinice lokalne (regionalne) samouprave (JL(R)S). Razlog je tomu što je iz presude bilo jasno kako su, prema mišljenju Visokog upravnog suda, svi pravilnici o jednostavnoj nabavi u JL(R)S-ovima nezakoniti ako ih donese izvršno tijelo.
Kako je počelo
Glavni je cilj jednostavne nabave osigurati pretpostavke javnim i sektorskim naručiteljima da lakše i učinkovitije nabavljaju robu, usluge i radove manje vrijednosti jer, u suprotnom, kad bi bili obvezni provoditi postupke javne nabave i za jednostavnu nabavu, to bi znatno poskupilo takvu nabavu, ali i uzrokovalo nerazmjerno veliku potrošnju vremena i resursa sektorskih i javnih naručitelja na velikom broju postupaka jednostavne nabave male vrijednosti.
Zato Zakon o javnoj nabavi propisuje da je jednostavna nabava sva nabava robe i usluga te provedba projektnih natječaja procijenjene vrijednosti manje od 26.540 eura bez PDV-a i radova procijenjene vrijednosti manje od 66.360 eura bez PDV-a; također nabava u diplomatskim misijama i konzularnim uredima Republike Hrvatske u inozemstvu robe i usluga te provedba projektnih natječaja procijenjene vrijednosti manje od 126.080 eura bez PDV-a i radova procijenjene vrijednosti manje od 530.880 eura bez PDV-a.
Budući da se na jednostavnu nabavu ne primjenjuje Zakon o javnoj nabavi, za nju je previđeno da svaki naručitelj donosi interni akt kojim uređuje pravila, uvjete i postupke jednostavne nabave uzimajući pritom u obzir načela javne nabave te mogućnost primjene elektroničkih sredstava komunikacije. Pritom načelo javne nabave obuhvaća načelo slobode kretanja robe, načelo slobode poslovnog nastana i načelo slobode pružanja usluga te načela koja iz toga proizlaze, kao što su načelo tržišnog natjecanja, načelo jednakog tretmana, načelo zabrane diskriminacije, načelo uzajamnog priznavanja, načelo razmjernosti i načelo transparentnosti.
Nedorečene smjernice
Zakonom o javnoj nabavi određeno je i tko i za koje financijske pragove mora donositi pravilnike o jednostavnoj nabavi, ali ne i koje je tijelo unutar organizacije mjerodavno za njihovo donošenje. U rujnu prošle godine Ministarstvo gospodarstva i održivog razvoja, odnosno Uprava za trgovinu i politiku javne nabave, izdalo je smjernice za provedbu postupaka jednostavne nabave, ali u njima se ne navode ovlasti donošenja propisa, nego samo pravila, uvjeti i postupci jednostavne nabave.
Tim smjernicama Ministarstvo gospodarstva i održivog razvoja u sklopu posebnog cilja – jačanja antikorupcijskih potencijala u sustavu javne nabave – nastoji usmjeriti naručitelje na transparentnost postupanja kako bi svi gospodarski subjekti koji sudjeluju u tim postupcima i zainteresirana javnost imali uvid u sve relevantne podatke o provedbi postupaka jednostavne nabave.
Tko može donositi pravilnike
Tko je mjerodavan u JL(R)S-ovima donositi pravilnike o jednostavnoj nabavi prema kojima će se provoditi postupci jednostavne nabave? Mora li to biti isključivo predstavničko tijelo ili može i izvršno ako je za to ovlašteno posebnim propisom? Upravo ta pitanja postaju prijeporom između Ministarstva pravosuđa i uprave i Visokog upravnog suda.
Valja se prisjetiti da je 8. kolovoza 2017. tadašnje Ministarstvo uprave izdalo uputu županijama, gradovima i općinama u kojoj je stajalo da župan, gradonačelnik odnosno općinski načelnik, svaki u okviru svojih ovlasti, može donijeti opći akt ako je za to ovlašten posebnim propisom. Naime, kad je riječ o pravilniku o provođenju jednostavne nabave, to je u pravilu interni opći akt, odnosno akt koji ne djeluje erga omnes, tj. prema svima.
U skladu s viđenjem Ministarstva tim se propisom utvrđuju prava, uvjeti i postupak jednostavne nabave te je iz toga vidljivo kako je to propis postupovne prirode. Nadalje, to je propis u kojem se ne uređuju pitanja materijalnopravne naravi, nego formalnopravna pitanja, i to ona važna isključivo za jedinice lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave o provedbi jednostavne nabave. Time Ministarstvo zaključuje kako je riječ o propisu koji ne djeluje erga omnes.
U priču ulazi jedan ‘ali‘
Visoki upravni sud u presudi pod poslovnim brojem Usoz-148/20-15 poziva se na Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi i članak 35., točka 2. u kojem je propisano da predstavničko tijelo donosi odluke i druge opće propise kojima uređuje pitanja iz samoupravnog djelokruga jedinice lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave.
Međutim, postoji jedan ‘ali‘. Tim Zakonom nije predviđena mogućnost da takve propise može donositi i izvršno tijelo bez obzira na to što Ministarstvo smatra kako je u pravilniku o jednostavnoj nabavi riječ o propisu postupovne prirode, tj. propisu u kojem se ne uređuju pitanja materijalnopravne naravi, nego formalnopravna pitanja. Sud u toj presudi obrazlaže da načelnik nema zakonsku ovlast za donošenje pravilnika jer takva ovlast, prema ocjeni Suda, pripada predstavničkom tijelu jedinice lokalne samouprave.
Tko ima pravo
Naime, Sud zaključuje kako nije sporno da se pravila, uvjeti i postupak jednostavne nabave utvrđuju općim propisom te je u skladu s citiranim zakonskim (i statutarnim) odredbama donošenje općih propisa u djelokrugu predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave, a ne tijela izvršne vlasti.
Sud također dodaje da je neosnovan navod donositelja propisa o jednostavnoj nabavi (općinski načelnik) da se radi o isključivo internom propisu s obzirom na materiju koja se regulira pravilnikom. Naime, on se odnosi na mogućnost sudjelovanja različitih potencijalnih gospodarskih subjekata u postupku jednostavne javne nabave, zbog čega ima obilježja eksternog propisa općenormativnog karaktera, odnosno apstraktni i generalni pravni učinak.
Valja istaknuti da je podnositelj uz prijedlog za ocjenu zakonitosti donošenja pravilnika o jednostavnoj nabavi istarske općine upozoravao i na nezakonitosti odredaba pojedinih članaka pravilnika, ali Sud nije ulazio i ocjenjivao zakonitost pojedinih odredaba (članaka) iz njega. One županije, gradovi i općine koji su se, u skladu s uputom Ministarstva uprave, odlučili za to da pravilnik o jednostavnoj nabavi donesu župan, gradonačelnik ili općinski načelnik, u suprotnosti su s njom, prema presudi Visokog upravnog suda.
Što kaže analiza
Analizirajući javno objavljene propise o jednostavnoj nabavi na webu jedinica lokalne, područne (regionalne) samouprave, vidljivo je da su gotovo 50 posto svih tih propisa donijeli župani i gradonačelnici odnosno općinski načelnici. Istodobno, u skladu s novom praksom Visokoga upravnog suda oni nemaju ovlasti za donošenje takvih propisa, zbog čega su ti propisi nezakoniti. Nije riječ samo o malim općinama nego i o županijama i velikim gradovima. Također, analizirajući planove nabava, vidljivo je kako pojedine općine i gradovi svu ili veći dio nabave provode upravo prema modulu jednostavne nabave i u skladu s tim donesenim internim pravilnicima.
Zbog novonastale prakse Suda jedinice lokalne, područne (regionalne) samouprave trebale bi postojeće pravilnike o jednostavnoj nabavi staviti izvan snage i donijeti nove ako ih nije donijelo predstavničko tijelo, odnosno županijska skupština, gradsko ili općinsko vijeće. O problematici jednostavne nabave već je dugo riječi u javnonabavljačkim krugovima, i to ne samo o ovlastima donošenja pravilnika o jednostavnoj nabavi nego i u kontekstu mogućnosti žalbe na odluku o odabiru u postupcima jednostavne nabave. Zakon o javnoj nabavi propisuje da Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave nije mjerodavna za rješavanje žalbi u postupcima jednostavne nabave.
U vezi s tim očitovao se i Visoki upravni sud te zaključio kako se postupak jednostavne nabave i stvar koja se rješava postupkom jednostavne nabave ne mogu smatrati upravnom stvari.
Kad bi jednostavna nabava normativno bila određena kao upravna stvar, završavala bi upravnim aktom (rješenjem) protiv kojeg bi direktno bilo moguće podnijeti žalbu i/ili pokrenuti upravni spor. Upravo zato što postupak jednostavne nabave nije upravna stvar, na njega nije primjenjiv članak 156. Zakona o općem upravnom postupku.
Nekoliko otvorenih pitanja
Tom presudom Visokog upravnog suda otvara se opet staro pitanje: mora li se država više uključivati u postupke jednostavne nabave s obzirom na njezin udio u ukupnoj nabavi i trošenju javnog novca, nemogućnost pravne zaštite ponuđača u takvim postupcima te preporuke Europske komisije o profesionalizaciji javne nabave?
Također se postavlja pitanje treba li možda omogućiti pravo na žalbu u postupcima jednostavne nabave s pomoću neke druge institucije s obzirom na nemjerodavnost Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave i Visokog upravnog suda ili bi se time izgubila smisao jednostavne nabave i ona postala sama sebi svrhom.
Ništa manje nije važno ni pitanje kako profesionalizirati zaposlenike u javnim tijelima dodatnim besplatnim usavršavanjima, centralizirati nabavu s pomoću više javnih tijela ili pak omogućiti veći angažman i osigurati u proračunu sredstva za vanjske konzultante za provedbu postupaka nabave, a sve to da bi se što bolje iskoristila europska sredstva koja su Hrvatskoj na raspolaganju.
Koji su krivi, a koji pravi
Postavlja se pitanje mogu li jedinice lokalne (regionalne) samouprave od Ministarstva pravosuđa i uprave ili Ministarstva gospodarstva i održivog razvoja očekivati ažurirane upute o donošenju novih pravilnika o jednostavnoj nabavi s obzirom na novu praksu Visokog upravnog suda ili ćemo i dalje svjedočiti ocjenjivanju pred sudovima – kako zakonitosti donošenja pravilnika o jednostavnoj nabavi tako i zakonitosti odredbi pojedinih članaka takvih pravilnika. Svi JL(R)S-ovi koji već imaju pravilnik o jednostavnoj nabavi koji je donijelo predstavničko tijelo mogu biti sigurni da su njihovi pravilnici zakoniti, što je podredno vidljivo i potvrđeno iz presude Visokog upravnog suda, a nezakoniti su oni koje su donijeli župan, gradonačelnik ili općinski načelnik.