Uvodi se obvezna provjera u svim članicama te usklađivanje kriterija i vremenskih okvira na razini EU-a
Piše: Zrinka Vrtarić, odvjetnica u Odvjetničkom društvu Vrtarić i partneri, u suradnji s Deloitteom Legal
Otvorenost prema izravnim stranim ulaganjima (engl. foreign direct investment, FDI) jedan je od temelja unutarnjeg tržišta Europske unije, što potvrđuje i OECD-ov indeks restriktivnosti regulative vezane uz FDI. Prema njemu, EU je među najotvorenijim gospodarstvima svijeta. U 2021. priljev FDI-a u EU dosegnuo je 117 milijardi eura, što je velikih osam posto ukupnoga svjetskog udjela. Prema trećem godišnjem izvješću Europske komisije o provjeri stranih ulaganja, objavljenom u listopadu 2023., glavni izvori FDI-a u EU-u tijekom 2022. bili su SAD, UK, Kina, Japan, Kajmanski otoci i Kanada. Najviše su bile ciljane industrije poput proizvodnje (27%), uključujući ključne sektore poput energetike, zrakoplovstva, obrane, poluvodiča i zdravstva; ICT-a (24%); profesionalnih djelatnosti (12%); veleprodaje i maloprodaje (9%) te financijskih aktivnosti (8%).
No geopolitičke napetosti i previranja, strateške akvizicije od državnih investitora i slabosti u opskrbnim lancima tjeraju EU da pomnije analizira tko ulaže i zašto. Ubrzani tehnološki razvoj otvara pitanje kako zaštititi ključnu infrastrukturu i strateške sektore poput energetike, telekomunikacija i biotehnologije.
Prva uredba još 2019.
Kao odgovor na te izazove EU je 2019. donio Uredbu 2019/452 o uspostavi okvira za provjeru izravnih stranih ulaganja u Uniji (Uredba) kojim se uspostavlja okvir za provjeru ulaganja koja bi mogla predstavljati prijetnju sigurnosti ili javnom redu u EU-u ili njegovim državama članicama. Posebno se odnosi na ulaganja u strateške sektore poput energetike, komunikacija i obrane, koji su prepoznati kao ključni za sigurnost i otpornost gospodarstva EU-a. Cilj je Uredbe privlačenje stranih ulaganja, ali uz istodobnu zaštitu ključnih ekonomskih i sigurnosnih interesa Unije. Uredba obuhvaća ulaganja koja stranim ulagačima omogućuju kontrolu ili velik utjecaj na poduzeće. Ona ne definira prag ulaganja ili vlasništva, nego se fokusira na utjecaj ulaganja na nacionalnu sigurnost i javni poredak. Ne obuhvaća pasivna ulaganja poput portfeljskih ulaganja, a ni ulaganja unutar EU-a, osim ako nije riječ o ulagaču koji djeluje u ime treće zemlje. Cilj je osigurati da se provjere usmjere na ekonomski i sigurnosno važna ulaganja.
Svak po svome
Uredba je uvela mehanizam suradnje između država članica i Europske komisije za identificiranje, procjenu i potencijalno ograničavanje FDI-a koji bi mogli ugroziti sigurnost Unije, država članica ili strateške projekte od interesa za cijeli EU, poput programa ‘Obzor 2020.‘ ili ‘Galileo‘.
Nakon što se slučajevi FDI-a pregledaju na nacionalnoj razini, države članice mogu razmjenjivati informacije i izražavati zabrinutosti ako ulaganje ima prekogranične posljedice ili znači rizik za druge članice ili EU-ove projekte. Komisija može izdati mišljenje o potencijalnim prijetnjama, ali konačna odluka o odobravanju, uvjetovanju ili zabrani ulaganja ostaje na državi članici u kojoj se ulaganje odvija. Uredba ne obvezuje države članice na uspostavu nacionalnih mehanizama za provjeru ulaganja. Ipak, zbog sve većih zabrinutosti povezanih sa sigurnošću i javnim redom, 23 države članice EU-a donijele su zakone na tom području.
Zašto revizija Uredbe
Prema posebnom izvješću Europskoga revizorskog suda iz 2023., znatan dio FDI-a usmjeren je prema državama članicama koje još nemaju potpuno primjenjiv mehanizam za provjeru. S obzirom na integriranost tržišta EU-a i međusobnu povezanost opskrbnih lanaca Komisija smatra da strana ulaganja mogu značiti sigurnosne rizike koji prelaze granice pojedinih država članica.
To je i jedan od razloga zbog kojih je EK 2023. pokrenuo proces i u siječnju 2024. objavio smjer u kojem bi se kretala revizija Uredbe. Prijedlog predviđa proširenje pravne osnove Uredbe kako bi se smanjile razlike u mehanizmima provjere među državama članicama, uvođenje obvezne provjere FDI-a u svim državama članicama te usklađivanje kriterija i vremenskih okvira na razini EU-a. Također će se proširiti opseg Uredbe na ulaganja putem društava unutar EU-a koja kontroliraju ulagači izvan EU-a, i to da bi se spriječilo izbjegavanje provjere i osigurala dosljedna procjena rizika.
Pripreme u Hrvatskoj
Hrvatska sudjeluje u mehanizmu provjere izravnih stranih ulaganja na razini Europske unije koji je uspostavljen Uredbom i koji omogućuje razmjenu informacija i suradnju među državama članicama te s Europskom komisijom u slučajevima kad izravno strano ulaganje može imati sigurnosne posljedice za Uniju, no trenutačno u našoj zemlji ne postoji nacionalni pravni okvir za same provjere i s njima povezane mjere koje bi se odnosile na izravna strana ulaganja u Hrvatskoj.
U tom je kontekstu već dulje u pripremi zakon o provjeri izravnih stranih ulaganja. Za izradu njegova nacrta odgovorno je Ministarstvo financija. Njegovo donošenje za sada je Planom usklađivanja zakonodavstva Republike Hrvatske s pravnom stečevinom Europske unije za 2025. planirano za prvi kvartal 2025. iako je inicijalno bilo predviđeno još prošle godine.
Njegov je cilj uspostava transparentnog mehanizma u skladu s odredbama Uredbe Europske unije koji će omogućiti Republici Hrvatskoj zaštitu nacionalnih interesa i kritične infrastrukture. Taj će mehanizam u okviru danih smjernica Uredbe omogućiti javnu i transparentnu evaluaciju ulaganja koja bi mogla biti prijetnja nacionalnoj sigurnosti i javnom poretku.
Što će se provjeravati
Očekuje se da će taj zakon uspostaviti sustav za provjeru izravnih stranih ulaganja u skladu s odredbama Uredbe EU-a te da će obuhvaćati nekoliko ključnih područja: prepoznavanje infrastrukture i sektora podložnih provjeri, mjerodavnost i odgovornost mjerodavnih tijela, prijavu izravnoga stranog ulaganja, rokove za donošenje odluka te zaštitu povjerljivih podataka. Vezano uz infrastrukturu i sektore koji bi mogli postati podložni provjeri, korisno je istaknuti da Uredba propisuje da se pri utvrđivanju potencijalnog utjecaja izravnoga stranog ulaganja na sigurnost ili javni poredak države članice mogu razmotriti njegovi učinci na, među ostalim, kritičnu infrastrukturu (uključujući energetsku, prometnu, vodnu, zdravstvenu, komunikacijsku i medijsku infrastrukturu, infrastrukturu za obradu ili pohranu podataka, zrakoplovstvo, istraživanje svemira te obrambenu, izbornu ili financijsku infrastrukturu), kritične tehnologije i robu s dvojnom namjenom, opskrbu ključnim resursima, pristup osjetljivim informacijama (ili mogućnost njihova kontroliranja) te slobodu i pluralizam medija.
Zakon će regulirati način prijave izravnih stranih ulaganja i definirati rokove unutar kojih će biti donesene odluke o njihovom odobrenju ili zabrani. U skladu s Uredbom ulagači će morati na zahtjev dostaviti tražene informacije. Mehanizam provjere uključivat će suradnju s drugim državama članicama EU-a i Europskom komisijom ako ulaganje može imati širi sigurnosni učinak.
Rizici za strane investitore
Prihvaćanje zakona o provjeri izravnih stranih ulaganja bit će važan korak u zaštiti nacionalnih interesa Hrvatske, ali i širih interesa EU-a. No za (potencijalne) investitore, posebno one koji ulažu u strateške sektore poput energetike, obrane, komunikacija, zdravstva i tehnologije, donošenje takvog zakona moglo bi značiti veće administrativne zahtjeve, dulje rokove za odobravanje ulaganja i mogućnost da njihova ulaganja budu uvjetovana dodatnim mjerama ili čak i odbijena ako se procijene kao sigurnosni rizik.
U državama poput Njemačke i Italije postupci provjere stranih ulaganja često traju tjednima ili mjesecima, ovisno o složenosti ulaganja i sektoru. Ako Hrvatska uvede sličan mehanizam, to bi moglo utjecati na planiranje i realizaciju ulaganja, posebno u sektorima koji bi se Zakonom definirali kao strateški. Primjeri iz drugih zemalja pokazuju da su neka ulaganja, poput tajvanskih preuzimanja u tehnološkom sektoru u Njemačkoj ili ulaganja u energetiku u Italiji, bila blokirana zbog procjene da ugrožavaju nacionalnu sigurnost.
Za ulagače će to svakako značiti potrebu kvalitetnog razumijevanja uspostavljenoga pravnog okvira o obvezama koje se njime nameću, potrebu za pažljivijim planiranjem dovoljno vremena unaprijed i potencijalno dulje procese odobravanja. No zakon usklađen s praksama EU-a mogao bi osigurati transparentnije i predvidljivije uvjete za ulaganje, što će pridonositi kvaliteti stranih ulaganja.
Što je dobrobit
Za strane investitore uvođenje zakona o provjeri izravnih stranih ulaganja u Hrvatskoj moglo bi značiti nova pravila igre. Iako bi povećani administrativni zahtjevi i dulji rokovi za odobravanje ulaganja mogli usporiti procese, uvođenje transparentnog i predvidljivog pravnog okvira usklađenog s praksom EU-a pružit će jasne smjernice za planiranje ulaganja. Uvođenje takva sustava osigurava ravnotežu između zaštite nacionalnih interesa i privlačenja kvalitetnih stranih ulaganja, što će dugoročno pridonijeti sigurnosti i održivom razvoju hrvatskoga gospodarstva. Investitori će, međutim, morati pažljivo planirati i razumjeti pravne obveze da bi uspješno realizirali svoje projekte.
Detaljna procjena razine složenosti novih obveza bit će moguća nakon što odgovorno ministarstvo predstavi zakonski prijedlog. Hoće li to biti još u ovome kvartalu kao što je najavljeno, tek ćemo vidjeti.