Piše: Valerija Cerovski, odvjetnica iz Odvjetničkog društva Vrtarić & partneri, u suradnji s Deloitte Legalom
Novi Zakon o upravnim sporovima (Narodne novine br. 36/2024), koji je stupio na snagu 1. srpnja 2024., donosi niz promjena u upravni spor. Njegovi glavni ciljevi odnose se na modernizaciju postupka, ukidanje supsidijarne primjene pravila parničnog postupka, bolju zaštitu prava stranaka i smanjenje opterećenja Visokog upravnog suda i Upravnog suda u Zagrebu. K tome potiče aktivniji pristup sudova, jačanje procesne discipline te skraćenje upravnih sporova. Analizom ciljeva koji su se htjeli postići novim Zakonom o upravnim sporovima možemo zaključiti kako nije riječ isključivo o kozmetičkim izmjenama, nego da je cilj doista unaprjeđenje upravnog sudovanja.
Jedna od odredbi novoga Zakona o upravnim sporovima, sadržana u članku 5., naglašava obvezu sudova da u upravnim sporovima odlučuju i na temelju pravne stečevine Europske unije. Upravo ta tema – primjena prava Europske unije u upravnim sporovima – bit će u središtu ove analize.
Primjena prava EU
Danom pristupa Republike Hrvatske Europskoj uniji, 1. srpnja 2013., pravo Europske unije postalo je sastavni dio našega nacionalnog pravnog poretka. Kako bi se osigurala dosljedna primjena toga prava, izmjenama Ustava (Narodne novine br. 56/1990, 135/1997, 113/2000, 28/2001, 76/2010) koje su stupile na snagu pristupom Hrvatske EU-u uvedena je obveza svih sudova, državnih tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, kao i pravnih osoba s javnim ovlastima, da primjenjuju pravo Europske unije.
To znači da od trenutka pristupanja Europskoj uniji hrvatski sudovi (uključujući i upravne sudove) moraju primjenjivati pravo Europske unije; ako se pak nacionalni propis kosi s Unijinim pravom, dužni su izuzeti nacionalnu normu i izravno primijeniti europsko pravo. Osim toga, Zakonom o sudovima dodatno je propisano da sudovi sude na temelju Ustava, pravne stečevine Europske unije, međunarodnih ugovora, zakona i drugih relevantnih izvora prava.
Iz toga možemo zaključiti da su upravni sudovi, kao sastavni dio sudbene vlasti u Republici Hrvatskoj, već punih jedanaest godina obvezni primjenjivati pravo Europske unije. Ta obveza proizlazi iz samog Ustava i iz Zakona o sudovima, koji je jedan od ključnih propisa za regulaciju djelokruga i ustrojstva sudova.
Primarno i sekundarno pravo
Slijedom navedenoga, postavlja se pitanje koja je stvarna svrha odredbe članka 5. novoga Zakona o upravnim sporovima i na koji će se način osigurati da se sudovi uistinu drže te odredbe. Kad govorimo o pravu Europske unije, moramo biti svjesni da je riječ o vrlo širokom i kompleksnom području, a kako bi se moglo adekvatno primjenjivati u upravnim sporovima, ključno je razumjeti što sve ulazi u njegov opseg.
Primarno pravo zauzima najvišu poziciju u hijerarhiji izvora prava Europske unije. Ono obuhvaća osnivačke ugovore, ugovore o pristupanju novih članica Europskoj uniji, protokole i dopunske sporazume vezane uz te ugovore, kao i Povelju o temeljnim pravima. Osim tih pisanih dokumenata, primarno pravo uključuje i opća pravna načela koja u svojoj praksi razvija Sud Europske unije. Ta načela, iako nepisana, ključni su pravni standardi, poput načela pravne sigurnosti, proporcionalnosti, zaštite temeljnih ljudskih prava i jednakog postupanja. Ona služe za popunjavanje pravnih praznina i rješavanje pitanja povezanih s tumačenjem postojećih pravnih normi.
Sekundarno pravo obuhvaća uredbe, direktive i odluke, koje su obvezujući pravni akti, kao i mišljenja i preporuke, koje nisu obvezujuće prirode. Osim toga, sekundarno pravo uključuje poslovnike institucija i međuinstitucijske sporazume. Ti akti oblikuju svakodnevnu praksu i funkcioniranje pravnog sustava Europske unije i njihova primjena mora biti usklađena s primarnim pravom.
Međunarodni sporazumi
Osim primarnog i sekundarnog prava, izvori prava Europske unije uključuju međunarodne sporazume koje Europska unija sklapa s trećim zemljama ili međunarodnim organizacijama. Ti sporazumi mogu imati izravan učinak, što znači da njihova pravna snaga može nadjačati sekundarno zakonodavstvo Europske unije, koje mora biti usklađeno s međunarodnim ugovorima. Međutim, sporazumi su zasebni od primarnog i sekundarnog prava i jedinstvena su kategorija.
Kad govorimo o praksi Suda Europske unije kao izvoru prava, ključno je naglasiti da presude tog suda imaju učinak erga omnes. On se može usporediti s djelovanjem odluka ustavnih sudova u državama članicama jer se njihova pravna snaga proteže dalje od konkretnog predmeta u kojem su donesene. Naime, odluka Suda Europske unije zbog svog učinka erga omnes ne samo da rješava spor između strana u sporu već transformira odnos između Suda Europske unije i nacionalnog suda koji je postavio prethodno pitanje u odnos koji obuhvaća sve nacionalne sudove pred kojima se pojavi isto pravno pitanje. Tako praksa Suda Europske unije stvara pravne standarde koje su dužni primjenjivati svi sudovi u državama članicama, što osigurava ujednačenu primjenu i tumačenje prava Europske unije na njezinu cijelom pravnom prostoru.
Ključna točka
Iz svega navedenoga jasno je da je pristupanje Hrvatske Europskoj uniji znatno proširilo opseg izvora prava koje sudovi i druga tijela koja odlučuju o pravima i obvezama moraju uzeti u obzir pri donošenju odluka. Pravo Europske unije obuhvaća širok spektar izvora, a u slučaju sukoba među njima potrebno je poštovati hijerarhiju pravnih izvora i primjenjivati ih u skladu s njihovom pravnom snagom. Iako primjena prava Europske unije na prvi pogled ne djeluje posebno složeno, pretraživanje i prepoznavanje relevantnih pravnih izvora zahtjevan je zadatak koji iziskuje značajne vremenske i ljudske resurse.
Ako pritom uzmemo u obzir širok djelokrug upravnih sudova i spektar različitih pravnih odnosa za koje su mjerodavni, jasno je kako je riječ o nimalo lakom zadatku. Kao primjer upravnih sporova s međunarodnim elementom možemo istaknuti porezne predmete. Jedno od ključnih pitanja koje se javlja u takvim slučajevima jest pitanje porezne rezidentnosti poreznog obveznika i utjecaj porezne rezidentnosti na porezne obveze.
Pitanje porezne rezidentnosti također igra ključnu ulogu u određivanju primjenjivog prava u konkretnoj situaciji – treba li izravno primijeniti pravo Europske unije (tu je bitno pitanje i hijerarhije izvora prava) ili isključivo nacionalne propise (uključujući i međunarodne ugovore sklopljene između Republike Hrvatske i treće države); u tom slučaju treba ih tumačiti u skladu s izvorima prava Europske unije. Dakle, razumijevanje i primjena prava Europske unije ključni su u svakom slučaju jer odluke nacionalnih sudova ne smiju odstupati od temeljnih načela prava Europske unije.
Upitna sudska praksa
Recentna sudska praksa pokazuje veliku neujednačenost u primjeni prava Europske unije upravnih sudova u Republici Hrvatskoj. To stvara pravnu nesigurnost i otežava predvidljivost odluka. Povrh toga, prije stupanja na snagu novoga Zakona o upravnim sporovima odluke upravnih sudova ili Visokog upravnog suda često su rezultirale vraćanjem predmeta prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak. Novi zakon uvodi promjene koje bi trebale potaknuti aktivniji pristup upravnih sudova rješavanju predmeta i tek će se vidjeti kakav će biti njihov konkretni utjecaj u praksi.
Analizom recentne sudske prakse može se primijetiti kako odluke prvostupanjskih i drugostupanjskih tijela u upravnom postupku često sadržavaju samo paušalne konstatacije o neprikladnosti primjene prava Europske unije na konkretan slučaj, pa čak i ako se na to izrijekom upozori tijekom upravnog postupka. Nakon takvih odluka u upravnom postupku u pravilu slijedi upravni spor. Nije rijetkost da u prvostupanjskim presudama upravni sudovi na gotovo jednako paušalan i generičan način obrazlažu kako primjenjivo pravo Europske unije nije relevantno za predmetni postupak.
Beskrajno dugi sporovi
S druge strane, Visoki upravni sud Republike Hrvatske nerijetko poništava takve prvostupanjske presude i odluke donesene u prethodnom upravnom postupku zbog nedostatka adekvatnog obrazloženja u vezi s primjenom prava Europske unije. Takav pristup, iako ulijeva povjerenje u pravni sustav, također produljuje vrijeme potrebno za donošenje konačne odluke i povećava neizvjesnost krajnjeg ishoda u ponovnom postupku te nedvojbeno naglašava potrebu za kvalitetnijim obrazloženjima prvostupanjskih presuda, a posljedično i rješenja donesenih u upravnom postupku.
Budući da su upravni sudovi posljednjih jedanaest godina obvezni izravno primjenjivati pravo Europske unije, činjenica da se i dalje raspravlja o pitanju (ne)primjene prava Europske unije može biti djelomično porazna, ali istodobno otvara priliku za daljnji napredak. Hoće li taj napredak biti rezultat zakonodavnih izmjena koje dodatno naglašavaju obvezu primjene prava Europske unije ili dubljeg razumijevanja europskoga prava, njegovih temeljnih načela te većeg ulaganja u upravno sudovanje i edukacije, tek će se pokazati u budućnosti.