Pišu: Stjepan Lović i Irena Čaček, Odvjetničko društvo Grubišić & Lović & Lalić
Iako se, s obzirom na protek vremena, na prvi pogled čini da je tema pretvorbe društvenog vlasništva, koja je u Republici Hrvatskoj počela 1990. donošenjem Ustava kojim je ukinuto društveno vlasništvo i zajamčeno privatno vlasništvo kakvo danas poznajemo, iscrpljena i zastarjela, kao i da se o njoj nema više što reći, ona je i danas itekako aktualna.
U prilog njezinoj aktualnosti govori i činjenica da se i danas, više od trideset godina nakon osamostaljenja Republike Hrvatske i ukidanja društvenog vlasništva, i dalje vode mnogi sudski postupci radi utvrđenja prava vlasništva na toj imovini te donose propisi čiji je cilj konačno uređenje tog pitanja. Posljednji je u nizu takvih propisa Zakon o neprocijenjenom građevinskom zemljištu (NN 50/20), koji je na snagu stupio 2. svibnja 2020., a koji u praksi još nije zaživio iako su protekle tri godine od njegova donošenja.
Iznimno vrijedne, a često i površinom velike nekretnine turističke namjene, koje nerijetko zauzimaju atraktivne lokacije uz obalu, dobar su pokazatelj tijeka pretvorbe i privatizacije društvenog vlasništva u Republici Hrvatskoj, svih problema koje su ti postupci iznjedrili, kao i promjena propisa kojima je cilj njihovo rješenje.
Imovina bivših poduzeća
Jedan od niza propisa kojima se provodila pretvorba društvenog vlasništva jest Zakon o pretvorbi društvenih poduzeća. Njime su se bivša društvena poduzeća preoblikovala u dionička društva ili društva s ograničenom odgovornošću kakva danas poznajemo. Međutim, primjena tog propisa u praksi nedvojbeno je ostavila mnogo otvorenih pitanja, nelogičnosti i kontradiktornosti čije posljedice možemo vidjeti i danas, a koje su toliko velike da se nastoje anulirati i na zakonodavnoj razini donošenjem novih propisa kojima se iznova uređuje pitanje neprocijenjene imovine.
Uvjet za stjecanje prava vlasništva nad nekretninama u postupku pretvorbe procjena je njihove vrijednosti, a u praksi najveći problem stvaraju slučajevi djelomične procjene nekretnina u kojima su procjenjivani samo objekti. Taj problem eskalirao je 1996. donošenjem Zakona o privatizaciji kojim je i zakonski definirana neprocijenjena imovina i propisano pravilo stjecanja u vlasništvu takve imovine od Hrvatskog fonda za privatizaciju.
Također, stupanjem na snagu Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima 1997. uspostavljeno je načelo pravnog jedinstva nekretnine prema kojem nije moguć odvojen pravni promet objekata i zemljišta na kojem objekti leže, a što je bio poseban problem kod djelomično procijenjene imovine.
Pritom su pravni sljednici bivših društvenih poduzeća često posjedovali cjelovite turističke komplekse neovisno o tome što su bili predmetom djelomične procjene te su njima i raspolagali u pravnom prometu, što je dovelo do toga da su se kao vlasnici neprocijenjene ili djelomično procijenjene imovine pojavile nove fizičke ili pravne osobe.
Zbog toga što ni stupanjem na snagu Zakona o privatizaciji i Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima nije uređeno pitanje neprocijenjene, a poglavito djelomično procijenjene imovine, nakon 1997. donesen je niz propisa čiji je cilj bio napokon urediti to pitanje te pronaći rješenje za mnogo djelomično procijenjene imovine.
Točna definicija
Zakon o turističkom i ostalom građevinskom zemljištu neprocijenjenom u postupku pretvorbe i privatizacije na snagu je stupio 2010. te je njime neprocijenjeno turističko zemljište definirano kao građevinsko zemljište koje nije procijenjeno u vrijednosti društvenoga kapitala društvenog poduzeća u postupku pretvorbe, odnosno koje nije uneseno u temeljni kapital trgovačkog društva u postupku privatizacije, a za koje je na dan stupanja na snagu tog zakona dokumentima prostornog uređenja određena ugostiteljsko-turistička namjena i zemljište na kojemu su sagrađene građevine turističko-ugostiteljske namjene (kampovi, hoteli i turistička naselja). Također, tim zakonom propisano je da je turističko zemljište dobro od interesa Republike Hrvatske i uživa njezinu posebnu zaštitu.
Prema odredbama toga zakona, neprocijenjeno turističko zemljište na kojem je kamp u vlasništvo stječe Republika Hrvatska, a neprocijenjeno turističko zemljište na kojem se nalaze hoteli i turistička naselja u vlasništvo stječu jedinice lokalne samouprave na području gdje se ta zemljišta nalaze.
Za pitanje djelomično procijenjenog turističkog zemljišta tim zakonom predviđen je model uspostavljanja suvlasništva između trgovačkog društva proizišlog iz postupka pretvorbe i privatizacije i Republike Hrvatske ako je riječ o kampu ili jedinice lokalne samouprave ako je riječ o ostalom turističkom zemljištu. Zakonom je uspostavljen omjer suvlasništva prema ključu procijenjeni – neprocijenjeni dio.
Međutim, model uspostavljanja suvlasništva stvorio je daljnje nedoumice i nove probleme. Naime, prema tome modelu država ili jedinice lokalne samouprave postale su suvlasnikom objekata koji su bili procijenjeni i u koje su često s obzirom na protek vremena znatno investiralo, a takvi suvlasnički odnosi morali su se dalje razvrgavati u novim dugotrajnim sudskim parničnim postupcima. Osim toga, Zakonom je propisano da se oblik i veličina zemljišnoknjižnih čestica neprocijenjenog zemljišta utvrđuju u posebnom upravnom postupku rješenjem koje donosi mjerodavno upravno tijelo za poslove prostornog uređenja na zahtjev osobe koja ima pravni interes.
Sve navedeno govori u prilog tomu da je novo zakonodavno rješenje uspostavljanja suvlasništva glede neprocijenjenog ili djelomično procijenjenog zemljišta rezultiralo novim dugotrajnim sudskim i upravnim postupcima, odnosno daljnjom neizvjesnošću i pravnom nesigurnošću glede pitanja stjecanja prava vlasništva na neprocijenjenoj imovini.
Novi Zakon o neprocijenjenom građevinskom zemljištu na snagu je stupio 2. svibnja 2020., a iznova definira neprocijenjeno turističko zemljište kao neprocijenjeno građevinsko zemljište na kojemu je bio ili je sagrađen hotel, turističko naselje i/ili kamp i koje s tom građevinom tvori funkcionalnu cjelinu.
Recentno zakonodavno uređenje
Cilj je tog zakona maksimalno olakšati i ubrzati postupke utvrđenja prava vlasništva na neprocijenjenom turističkom zemljištu te se u tom smislu njime odustaje od dugotrajnih sudskih i upravnih postupka tako da se pitanje utvrđenja površine i oblika neprocijenjenog turističkog zemljišta kao i ovlaštenika stjecanja prava vlasništva na neprocijenjenoj imovini sada postavlja u isključivu odgovornost Ministarstva prostornoga uređenja, graditeljstva i državne imovine.
Također, o tim pitanjima sada se odlučuje u upravnom postupku i upravnim aktom. Ovdje valja svakako istaknuti da se radi maksimalnog ubrzanja i olakšavanja tih postupaka zakonodavac odlučio i za, s ustavnopravnog stajališta, dvojbeno rješenje prema kojem na upravni akt koje je donijelo Ministarstvo prostornoga uređenja, graditeljstva i državne imovine nije predviđena mogućnost žalbe, nego samo pokretanja upravnog spora.
Štoviše, tako doneseni upravi akt provodi se prema službenoj dužnosti u zemljišnoj knjizi bez obzira na postojeće upise u zemljišnoj knjizi, a eventualno upisane osobe dužne su to trpjeti te nemaju mogućnost prava na žalbu u odnosu na odluku zemljišnoknjižnog suda o provedbi upravnog akta.
Novim zakonom posve se odustalo od modela suvlasništva glede djelomično procijenjene imovine. Naime, kad je u postupku pretvorbe u vrijednost društvenoga kapitala procijenjena vrijednost građevine bez zemljišta, trgovačko društvo vlasnik je građevine i zemljišta tlocrtne površine ispod građevine.
Također, u slučaju kad je u postupku pretvorbe u vrijednosti društvenoga kapitala procijenjena vrijednost građevine i dio katastarske čestice na kojoj je sagrađena građevina, a u postupku pretvorbe nije formirana posebna katastarska čestica procijenjenog zemljišta, trgovačko društvo vlasnik je građevine, zemljišta tlocrtne površine ispod građevine i procijenjenog zemljišta koje se dodaje zemljištu tlocrtne površine ispod građevine.
Pritom se položaj procijenjenog zemljišta utvrđuje tako da s građevinom i zemljištem tlocrtne površine ispod građevine tvori tehnološku i funkcionalnu cjelinu. Turističko zemljište na kojemu su sagrađeni hoteli i turistička naselja, a nije procijenjeno i uneseno u temeljni kapital trgovačkog društva te koje uza zemljište tlocrtne površine ispod građevine i procijenjenog zemljišta služi za redovitu uporabu tih građevina, vlasništvo je jedinice lokalne samouprave, a preostalo turističko zemljište vlasništvo je Republike Hrvatske.
Pritom zemljište nužno za redovitu uporabu hotela tvori zemljište na kojemu su uz hotel sagrađene i građevine u funkciji hotela ili su na njemu smješteni ili osmišljeni trajni sadržaji kojima se upotpunjuje ponuda ili je u funkciji potreba gostiju hotela, a zemljište nužno za redovitu uporabu turističkog naselja tvori zemljište na kojemu su sagrađene sve sastavnice turističkog naselja kao složene građevine, uključujući i zemljište na kojemu su sagrađeni i/ili na kojemu su smješteni ili trajno osmišljeni sadržaji kojima se upotpunjuje ponuda ili je u funkciji potreba gostiju turističkog naselja.
Tko su stvarni vlasnici
Valja naglasiti da se oblik i površina zemljišta nužnog za redovitu uporabu definira kao građevna čestica koja se utvrđuje rješenjem upravnog tijela odgovornoga za prostorno uređenje na temelju zakona kojim se uređuju pitanja prostornog uređenja, a prema prijedlogu građevne čestice izrađenoga na geodetskoj situaciji stvarnog stanja terena u položajnom i visinskom smislu na kojoj se određuje oblik i veličina građevne čestice. Dakle, i prema novome zakonodavnom uređenju potrebno je provesti prethodni postupak radi utvrđenja oblika neprocijenjenog zemljišta koji uključuje izradu i provedbu geodetskih elaborata kojima će biti formirane nove čestice za procijenjeni i neprocijenjeni dio nekretnine.
Glede kampova novi zakon predviđa da trgovačko društvo postaje vlasnik građevina i zemljišta u kampu koji su procijenjeni u vrijednost društvenoga kapitala u postupku pretvorbe i zemljišta tlocrtne površine ispod građevina kojemu se pridodaje procijenjeno zemljište, a Republika Hrvatska postaje vlasnik zemljišta i građevina u kampu koji nisu procijenjeni u vrijednost društvenoga kapitala u postupku pretvorbe. Obuhvat kampa, procijenjeni i neprocijenjeni dijelovi kampa i vlasnici u kampu također se utvrđuju u upravnom postupku pred Ministarstvom prostornoga uređenja, graditeljstva i državne imovine rješenjem kao upravnim aktom.
Rješenjem se utvrđuju katastarske čestice koje su formirane na procijenjenim dijelovima kampa kao predmet prava vlasništva trgovačkog društva, katastarske čestice koje su formirane na neprocijenjenim dijelovima kampa kao predmet prava vlasništva Republike Hrvatske, potvrđuje se da su trgovačko društvo i Republika Hrvatska stvarni vlasnici tih katastarskih čestica i daje nalog općinskom sudu mjerodavnom za postupanje u zemljišnoknjižnim predmetima za provedbu rješenja u zemljišnoj knjizi, opet bez obzira na to tko je upisan kao vlasnik u zemljišnoj knjizi.
Zaključno, novim se zakonom za korištenje neprocijenjenog dijela zemljišta ex lege uspostavlja zakupodavni odnos tako da na dan stupanja na snagu zakona trgovačko društvo koje se koristi neprocijenjenim turističkim zemljištem ima pravni položaj zakupnika, pri čemu su država i jedinice lokalne samouprave dužne pozvati trgovačko društvo na sklapanje ugovora o zakupu, koji se sklapa na rok od pedeset godina, a čije su bitne odredbe propisane Zakonom.
Visina zakupa također je propisana, i to tako da je jedinični iznos i način plaćanja zakupnine određuju predstavnička tijela jedinica lokalne samouprave u okvirima raspona iznosa zakupnine koji donosi Vlada Republike Hrvatske posebnom uredbom te se jedinični iznos zakupnine usklađuje svake tri godine s promjenama cijena na tržištu građevinskog zemljišta turističke namjene.