Djelovanje HNB-a ostaje u sjeni rasprava o guverneru i Savjetu

Političari u predizborno vrijeme nastoje autoritetom vlasti poticati rukovodstvo središnje banke da vodi ekspanzivnu politiku jeftinog novca kako bi smanjili nezaposlenost i oživjeli privrednu aktivnost. Tragovi ekonomskih (monetarnih) političkih ciklusa pronađeni su u većini zemalja pa čak i u kretanju monetarnih agregata njemačke Deutsche Bundesbanke

Piše: prof. dr. Vlado Leko,
Ekonomski fakultet

Zadaće središnjih banaka 
                Osnovna zadaća današnjih središnjih banaka je trajno održavanje stabilnih cijena, tj. prihvatljivih stopa inflacije. Ostali ciljevi središnje banke podređeni su tome cilju i s njime moraju biti usklađeni.
Stabilna je razina cijena čije promjene nisu važan činitelj u ekonomskim odlukama.
Stabilne cijene preduvjet su stabilne ekonomije, jer smanjuju inflacijska očekivanja, utječu na odluke o potrošnji, štednji i investicijama, omogućavaju predvidljivost kretanja plaća i troškova. Umjereni porast cijena stvara ozračje ekonomske ekspanzije i potiče ekonomsku aktivnost.
Stabilnost cijena jest najvažniji ali nije i jedini zadatak središnje banke.

Utjecanjem na novac, kredit i financijska tržišta, središnja banka utječe i na realna kretanja u ekonomiji. Zato se od nje očekuje da ne ugrožavajući pritom stabilnost cijena, svojim djelovanjem potpomogne i postizanje općih ekonomskih ciljeva. Vrednovanje uspjeha središnje banke ne može se temeljiti samo na podacima o umjerenoj inflaciji, nego ga treba procjenjivati u kontekstu visine stopa nezaposlenosti, inozemne zaduženosti, uvoza, izvoza ili stope rasta BDP-a.
Samostalnost središnjih banaka ne znači i njihovu izoliranost od političkih tijela odgovornih za stanje nacionalne ekonomije, pa je nužan visoki stupanj njihova usklađenog djelovanja.

Odnos političke i monetarne vlasti
Najvažniji argument za neovisnost središnjih banaka je dokazano postojanje 'političkih ekonomskih ciklusa'.
Istraživanja su pokazala da su političari zainteresirani za ekonomska pitanja, jer im dobro stanje ekonomije omogućava ostanak na vlasti. Zato nastoje, posebno u predizbornoj godini, utjecati na ekonomska kretanja, ali su pritom orijentirani na rješenja koja im donose izborne glasove i ne vode računa o dugoročnim negativnim posljedicama.

U ekonomiji predizborne godine političari nastoje državnim ulaganjima u infrastrukturu postići dugoročno neodrživi porast BDP-a, privremeno smanjiti nezaposlenost, deficit platne bilance ili proračunski deficit, povećati ulaganja u socijalni standard, izbjeći povećanje poreza ili dodijeliti porezne olakšice…

Kad je riječ o središnjoj banci, političari u predizborno vrijeme nastoje autoritetom političke vlasti poticati njeno rukovodstvo da vodi ekspanzivnu politiku jeftinog novca kako bi smanjili nezaposlenost i oživjeli privrednu aktivnost. Njima su ti ciljevi važniji od postizborne inflacije zbog koje će se morati voditi restriktivna novčana politika i podizati kamatne stope.
Kratkoročni ciljevi političara dovode u pitanje dugoročnu stabilnost cijena i zato središnja banka ne smije biti pod utjecajem političke vlasti koja bi o tome odlučivala umjesto nje.

Tragovi ekonomskih (monetarnih) političkih ciklusa pronađeni su u većini zemalja pa čak i u kretanju monetarnih agregata njemačke Deutsche Bundesbanke sa snažnom povijesnom averzijom prema inflaciji.

Komponente neovisnosti središnje banke 
Odluka o neovisnosti središnje banke političko je pitanje i različito se zakonski uređuje.
Samostalnost europskih središnjih banaka osigurana je kroz njihovu funkcionalnu, institucionalnu, osobnu i financijsku neovisnost. Sve aspekte neovisnosti članice EU i nove pristupnice dužne su ugraditi u nacionalna zakonodavstva.
Funkcionalnu neovisnost pravo je središnje banke da samostalno bira instrumente kojima će postići zadani cilj stabilnosti cijena.

Institucionalna neovisnost osigurava se zabranom trećim osobama da se miješaju u posao središnjih banaka. Dokumenti EU izričito zahtijevaju da '…ESB, nacionalne središnje banke, ni bilo koji član njihovih upravljačkih tijela neće tražiti niti prihvaćati upute institucija ili tijela zajednice, vlada država članica ili bilo kojeg drugog tijela…'
Osobna neovisnost članova uprava osigurava se načinom njihovog izbora, njihovom 'nesmjenjivošću', zabranom uključivanja članova vlade u upravljačka tijela, propisivanjem kvalitete koja im omogućava kompetentno odlučivanje i propisima o izbjegavanju sukoba interesa. Guvernera i članove uprave može se smijeniti jedino iznimno, i to u precizno određenim okolnostima i proceduri.

Financijska neovisnost podrazumijeva dovoljna novčana sredstva za uspješno izvršavanje funkcija središnje banke neovisno o državnom proračunu.

Stvarna neovisnost središnje banke
Stvarna neovisnost središnje banke uvijek je manja od službeno utvrđene iz sljedećih razloga :
Prvo, središnje banke imaju pravo izbora instrumenata novčane politike, ali same ne izabiru njen cilj, jer je on određen zakonom, pa su 'ciljno ovisne'.
Drugo, središnje banke nastoje postići stabilne cijene i umjerenu inflaciju, ali to čine u funkciji postizanja gospodarskih ciljeva vlade. Vlada i parlament utvrđuju okvire i ciljeve ekonomske politike s kojom su povezane odluke središnje banke.

Treće, zakonski status središnje banke određuje politika pa ga ona može i mijenjati po želji, proširujući ili sužavajući granice njene neovisnosti.
Četvrto, središnja banka obvezna je stalno surađivati s vladom, dužna je podnositi izvješća zakonodavnom tijelu i voditi računa o zakonima kojima se reguliraju druga područja i utvrđuju nacionalni prioriteti.

Peto, osobna neovisnost članova uprave, a time i neovisnost središnje banke, snažno ovise i o subjektivnim osobinama, 'čvrstoći', ljudskom i stručnom kredibilitetu guvernera i članova uprave. Njihovu nesposobnost da se odupru izravnim javnim i posrednim privatnim pritiscima onih koji su ih postavili ne može se zamijeniti zakonskom zaštitom.

'Neovisna unutar države, a ne od države'
Stvarna neovisnost središnjih banaka daleko je manja od službeno utvrđene. Središnja banka nije samostalna, kao što se to na osnovi čitanja zakona čini, niti se samim zakonom može osigurati osobna neovisnost guvernera i članova uprave.
I prijašnji hrvatski zakon osiguravao je samostalnost Hrvatske narodne banke pa su opet s promjenom političke vlasti 2000., prije isteka mandata, smijenjeni guverner i vanjski članovi njenog savjeta.

Čini se da je točna poznata izjava dugogodišnjeg (1951. Đ 1970.) guvernera američkog FED-a, W.M. Martina, da je središnja banka 'neovisna unutar države, a ne od države'.
Neovisnost središnjih banaka u manjoj je mjeri zakonsko pitanje, a prije je svojevrsno civilizacijsko dostignuće prema kojemu se 'uplitanje' političara u vođenje novčane politike smatra nedopustivim i nemoralnim. O tome svjedoče i dugogodišnji mandati spomenutog guvernera FED-a, W. Martina, njegovih sljednika, P. Volckera (1979. Đ 1987.) i A. Greenspana (1987. Đ 2006.), koji su svoju dužnost obavljali u vrijeme vladavine različitih političkih opcija, ili gotovo dva desetljeća H. Tietmeyra provedena na dužnosti predsjednika Deutsche Bundesbanke u stalnom hrvanju s ministrima financija.

Zajamčenoj neovisnosti komplementarna je odgovornost. Zato je pravo pitanje kako Hrvatska narodna banka u praksi koristi svoju neovisnost, a o toj bi temi valjalo šire raspraviti.

• Dokazano je da neovisne središnje banke bolje ostvaruju cilj dugoročne stabilnosti cijena, jer ne moraju voditi računa o kratkoročnim i parcijalnim interesima političara, banaka ili utjecajnih skupina.
• Novčana politika važno je i složeno pitanje koje ne smiju rješavati političari, jer oni nemaju za to potrebna znanja ni ekspertize.
• Političari ne donose nepopularne odluke ni kad su one preduvjet stabilnosti cijena ili stabilnog rasta, ako će zbog toga izgubiti izborne glasove.
• Političari žele utjecati na novčanu politiku radi inflatornog financiranja državnih izdataka bez nepopularnog povećavanja poreza.
• Javnost i političari nisu dovoljno upoznati s problemima novčane politike, pa se takve važne odluke delegiraju visokostručnim specijalistima u središnjoj banci.
• Političari su zastupnici interesa javnosti, ali često djeluju u vlastitu korist, pa im se to u pitanjima iz djelokruga središnje banke ne smije dopustiti.

• Nepravedno je da političari koji prolaze izbornu verifikaciju, a odgovorni su za stanje ekonomije ne mogu utjecati na novčanu politiku, već je vode ljudi koji nisu izabrani na izborima.
• Novčana politika previše je važna da bi je kontrolirala uska, elitna skupina, kako god ekspertna ona bila.
• Neovisnost pogoduje birokratizaciji središnje banke i ostvarivanju vlastitih ciljeva uprave.
• Postizanje ekonomske stabilnosti traži stalno usklađivanje fiskalne i monetarne politike, što je lakše postići objedinjenom kontrolom vlade.
• Ako uprava središnje banke ne ispunjava svoje zadaće kvalitetno, izostaju sankcije, jer se ne može smijeniti, tj. zamijeniti kvalitetnijom.
• Postoji opasnost da središnju banku, oslobođenu utjecaja politike, svojim interesima podredi snažni bankovni lobi.
• Središnje banke imaju i nemonetarne funkcije, pa je nužna suradnja s političkom vlašću, a njena neovisnost pritom nije odlučujuća.