Poželi li PBZ preuzeti Diners, sukobit će se nadležnosti Agencije i HNB-a

Ako bi PBZ htio kupiti Diners, nejasno je bi li za ocjenu koncentracije bila nadležna Agencija ili HNB. Neuobičajeno je hrvatsko rješenje da se za područje tržišnog natjecanja za sve gospodarske sektore pravila uređuju zakonom, a za jednu tako značajnu djelatnost kao što je bankarski sektor guvernerskom odlukom

Razgovarali: Bojana Božanić i Hrvoje Mateljić
Foto: Dražen Lapić

               Većinu aktivnosti posvetila je poslovima uključivanja Hrvatske u međunarodne gospodarske organizacije i europske integracije kao voditelj hrvatskoga pregovaračkog tima za sklapanje ugovora o slobodnoj trgovini s Češkom, Slovačkom, Bugarskom, Mađarskom, BiH, Litvom, Albanijom, Jugoslavijom te zemljama članicama EFTA-e. Vodila je pregovore o članstvu Hrvatske u CEFTA-i i bila je pomoćnica glavnog pregovarača pri sklapanju Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, a i bila je glavni pregovarač pri sklapanju Sporazuma o tekstilu između Hrvatske i Europske unije.

Sudjelovala je u predlaganju i oblikovanju trgovinskog sustava, izradi i donošenju zakonskih i podzakonskih akata - Zakona o carinskoj tarifi, Zakona o trgovini, Zakona o poticanju ulaganja, Zakona o slobodnim zonama, Zakona o zaštiti potrošača te Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja a vodila je i pregovore u sklopu Svjetske trgovinske organizacije (WTO). Djelokrug rada Vijeća danas je donošenje odluka koje se odnose na zlouporabe vladajućeg položaja, ocjenjivanje sporazuma i koncentracije te aktivnosti vezane uz državne potpore i obveze koje je Hrvatska preuzela u procesu približavanja Europskoj uniji.

• Ovih je dana bilo dosta riječi o slučaju Tisak i ocjeni koncentracije. Što je s prodajom Dinersa i mogućnosti da kupac bude PBZ?
- Mislim da je o tome preuranjeno govoriti i da će se to teško realizirati s obzirom na to da je PBZ na tržištu kartičarskog poslovanja već prisutan preko Americana. No, ako je riječ o banci kao stjecatelju, takva koncentracija zahtijeva suradnju Agencije za zaštitu tržišnog natjecanja i HNB-a. U skladu sa Zakonom o bankama, za tržišno natjecanje na području bankarskih usluga nadležan je HNB. Odlukom guvernera podrobnije se uređuju pitanja zaštite tržišnog natjecanja koja su inače uređena Zakonom o zaštiti tržišnog natjecanja.

Vrlo je teško osigurati djelotvorno tržišno natjecanje ili biti odgovoran za provedbu sustava zaštite tržišnog natjecanja ako se za većinu gospodarskih sektora pravila uređuju zakonom, a za jednu tako značajnu djelatnosti kao što je bankarski sektor podzakonskim aktom. Drugo je pitanje sukoba nadležnosti, odnosno utvrđivanja granica nadležnosti, je li za ocjenu koncentracija između banke i primjerice osiguravajućeg društva ili u konkretnom slučaju društva koje obavlja usluge kartičarskog poslovanja nadležna Agencija ili HNB.

• Tko bi u tom slučaju bio nadležan za ocjenjivanje koncentracije?
- Prema našem mišljenju, Agencija, ali pitanje je stajališta HNB-a. Nužna je naša međusobna suradnja i ne bi bilo dobro donositi odluke bez suradnje, jer će se postaviti pitanje legaliteta takve odluke, o čemu će onda vjerojatno odlučivati Upravni sud.

• Zašto takva čudna podjela među regulatorima?
- I ja se pitam. Naime, kad je donesen prvi zakon o zaštiti tržišnog natjecanja 1995. godine, bankarski sektor nije bio izuzet iz njegove nadležnosti, odnosno nadležnosti Agencije. No, donošenjem važećeg Zakona o bankama 2003. godine, jednim njegovim člankom to je izmijenjeno na način da se pravila o tržišnom natjecanju za bankarske usluge uređuju posebnim aktom HNB-a. Rijedak je slučaj u Europi, pa i u svijetu, da se na bankarski sektor ne primjenjuju opća pravila tržišnog natjecanja. HNB-ova nadležnosti za mene nije problem, veći je problem upravo taj pristup prema kojemu bankarski sektor uživa poseban status u odnosu na propise o zaštiti tržišnog natjecanja.

• U čemu se očituje poseban status bankarskog sektora u odnosu na propise o zaštiti tržišnog natjecanja?
- Samo ilustracije radi, za kršenje tih propisa za bankarski sektor nije predviđena nikakva kazna, dok je za poduzetnike u ostalim djelatnostima Zakonom o zaštiti tržišnog natjecanja za teške povrede zakona predviđena kazna i 10 posto ukupnog prihoda poduzetnika.
Suradnja je uređena sporazumom između HNB-a i naše Agencije, ali držim da je tu riječ o ozbiljnim pitanjima i iznimno važnoj djelatnosti na koju se moraju odnositi jednaka pravila kao i za sve ostale djelatnosti, pa tu nema mjesta samo za suradnju koja ovisi o dobroj volji institucija odnosno njihova čelništva. To pitanje treba urediti zakonom.

• Neki se gospodarstvenici žale da ste strogi? Je li to normalna posljedica uvođenja reda?
- Vjerojatno, ali opet sve ovisi o kutu gledanja, mnogima, posebno velikim i snažnim poduzetnicima, ne samo u Hrvatskoj nego i u svijetu, propisi o zaštiti tržišnog natjecanja predstavljaju prepreku za njihovo jačanje, korištenje vladajućeg položaja i slično. Cilj našeg djelovanja je stvaranje uvjeta za razvoj djelotvornoga tržišnog natjecanja u kojemu svi imaju jednake prilike za uspjeh, veliki i mali. Najviše se nesporazuma i problema stvara radi kontrole državnih potpora, jer je Agencija zadužena za njihovo odobravanje i kontrolu, što je promjena u odnosu na dosadašnju praksu.

• O kakvoj je promjeni riječ? Zašto promjena ne odgovara gospodarstvenicima?
- Do donošenja Zakona o državnim potporama 2003. godine i nakon toga uredbe Vlade, u Hrvatskoj nisu postojala pravila odnosno zakon koji bi propisivao kad i pod kojim uvjetima država može dodjeljivati državne potpore. Odluke o tome uglavnom se nisu donosile na osnovi gospodarskih kriterija, nego radi održavanja socijalnog mira. Također, nijedna državna institucija nije imala ovlast kontrole odluka davatelja državnih potpora, odnosno načina na koji su se te potpore koristile.

Sada kad imamo zakon i pravila te instituciju kojoj je povjerena nadležnost odobravanja državnih potpora, mnogi su iznenađeni i razočarani činjenicom da se za pristup državnim sredstvima moraju izboriti programima restrukturiranja koji će jamčiti održivost, odnosno programima iza kojih stoje opravdana ulaganja u zapošljavanje, usavršavanja i slično. I dio državne administracije nije zadovoljan, jer mora promijeniti pristup koji je dosad korišten pri dodjeli državnih sredstava ili, bolje rečeno, novca poreznih obveznika.

• U čemu je problem u pristupu državne administracije?
- Često se iznenadimo kad vidimo s kojom se lakoćom Agenciji dostavljaju zahtjevi za pretvaranje dugova prema državi u vlasničke udjele, zahtjevi za otpis poreza i doprinosa bez posebnog obrazloženja, a iz podataka o poslovanju vidljivo je da se posluje s dobiti ili da je najveći vjerovnik poduzeće u vlasništvu iste osobe, zahtjevi da se istodobno otpiše dug i odobri kredit pod povoljnim uvjetima ili, pak, odobri državno jamstvo i tako unedogled.

Ima velikih tvrtki i zvučnih imena koji ne plaćaju poreze i doprinose, a na tržištu se natječu s poduzetnicima koji ispunjavaju svoje zakonske obveze, ali su zato cijene njihovih proizvoda i usluga nekonkurentne u odnosu na one koji te obveze podmiruju. I zato imaju problema s plasmanom. Agencija u takvim slučajevima odbija zahtjeve za dodjelu državnih potpora i možda nas zato smatraju strogima. Na neki smo način odvjetnici države, jer utječemo i na to da se novac poreznih obveznika ne troši u svrhe koje neće osigurati ili njegov povrat ili stvarno pridonijeti stvarenju gospodarski opravdanih ciljeva.

• Mora li davatelj potpore to prijaviti Agenciji?
- Davatelj potpore je država preko svojih tijela koja prema Zakonu o državnim potporama moraju prijaviti Agenciji potporu koju žele dati korisniku. Zato Agencija nije omiljena institucija, često nas se doživljava kao nosioca loših vijesti ili kao prepreku na putu do izvora državnih sredstava i rješenja problema. Zamjera nam se i da smo ‘produljena ruka Bruxellesa’, ali se zaboravlja da je posao Agencije provedba Zakona o državnim potporama, koji je usvojio Hrvatski sabor i pritom propisao nadležnosti Agencije.

Ponekad se i mene pokušava diskvalificirati kao stručnu osobu kojoj je cilj izvršavati zadaće određene propisima, kao da je stvar u jednoj osobi, a ne u sustavu koji se mijenja iz dana u dan i koji je okrenut budućnosti, a ne vremenima i načinu rada koji su zauvijek iza nas. Povratka na staro više nema i to je jednostavna istina, sve drugo je zavaravanje. Ako nije bilo političke volje i spremnosti da se zakon provodi, nije ga trebalo niti donositi.

• Što je s lokalnim zajednicama, primjerice sa slučajem općine Velika i stavljanjem hipoteke na grobna mjesta?
- Neke nam jedinice lokalne samouprave prijavljuju potpore, a neke ne. Taj je dio najteži. Što se tiče državnih potpora, u posljednje dvije godine uspjeli smo uspostaviti svijest o ulozi Agencije pri njihovu odobravanju. Pritom, rezultati su se počeli pokazivati kad su Vlada i njena tijela prestali dodjeljivati državne potpore bez prethodnog odobrenja Agencije i kad je donesena odluka da se više ne propuštaju materijali na sjednicu Vlade bez odgovarajućeg rješenja ili mišljenja Agencije.

Bez obzira na to što se zbog toga neki ljute, jer se usporava donošenje nekih odluka ili se zahtijeva njihovo usklađivanje s propisima o državnim potporama, to smatram postignućem i uspjehom kako Agencije, tako i Vlade. Naime, tu se pokazuje da približavanje Europi nije puko prepisivanje zakona, Europa nas gleda kroz implementaciju tog zakonodavstva i kroz našu spremnost da postupamo prema pravilima tržišnoga gospodarstva. Što god Agencija u svom djelokrugu propusti, u Bruxellesu će se shvatiti kao nepoštovanje preuzetih obveza.

• Lokalna je teži slučaj?
- Da, teže dopiremo do jedinica lokalne uprave, iako ima i dobrih primjera, poput Karlovačke županije koja nam se redovno javlja i dostavlja programe potpora. Uglavnom je riječ o potporama malih vrijednosti. Grad Zagreb nas izvještava o potporama, ali od nas se nije tražilo odobrenje ili mišljenje u postupku donošenja odluke o dodjeli potpora. Još u mnogim slučajevima prevladava pogrešno uvjerenje da su odluke skupština ili gradskih vijeća u dijelu koji se odnosi na potpore nedodirljive, čak nam se i otvoreno kaže da nitko nema pravo ocjenjivati legitimne odluke tih tijela. Kao da zakon za takve ne vrijedi.

• Uzmimo slučaj Velike, koja ide u hipoteku kako bi dala sredstva Kamen Ingradu. Može li Agencija to poništiti?
- Može ako se utvrdi nezakonitost takve odluke. Primjerice, u nekim novim članicama Unije sada su pokrenuti postupci kojima je cilj utvrditi zakonitost dodijeljenih potpora u vremenu prije ulaska tih država u Uniju. Takvih slučajeva ima u Poljskoj, Češkoj, Sloveniji... U skladu sa zakonom, Agencija potporu može naknadno ocjenjivati i ako utvrdi da je nezakonita i da se ne može naknadno odobriti, proglasiti je zabranjenom. Tada bi korisnik novac morao vratiti u proračun.

• Olli Rehn je rekao da Hrvatska u ovom desetljeću neće ući u EU, je li to dobro ili loše za pregovore?
- U pregovorima se u prvi plan stavlja kvaliteta, a potom brzina pregovora. Rok 2009. bio je želja, možda i cilj, ali na nama samima, odnosno na Hrvatskoj je da odluči kojom smo brzinom spremni ići u reforme da bismo stekli uvjete za članstvo. Ne smatram riječi europskog povjerenika tragičnima niti definitivnima.

Povjerenik je to rekao vjerojatno polazeći od sadašnjeg stanja pregovora ili situacije u Uniji, a u vezi s proširenjem, Ustavom i sličnime. Međutim, na primjeru Slovačke dokazano je da pregovori mogu teći i brže od svih predviđanja. Poglavlje Tržišnog natjecanja iznimno je važno za Hrvatsku, jer se, među ostalim, odnosi i na brodogradnju, u kojoj se moraju dogoditi reforme koje će bitno promijeniti taj sektor, i to u svakom pogledu, od promjene proizvodnog programa, načina poslovanja i slično. Dakle, riječ je i o kvaliteti i brzini odnosno dinamici reformi, koje se ne mogu provesti ‘preko noći’.

• Koliko traje taj proces?
- Sigurno ne godinu-dvije, ali i tu u prvi plan treba staviti kvalitetu i učinke reformi, objektivno ocijeniti potrebno prijelazno razdoblje, jer će poslije biti kasno ili gotovo nemoguće produljivati rokove. Dok ste izvan članstva, lakše je podnijeti reforme.

• Možemo li reći da nama odgovaraju dulji pregovori?
- Neću reći dulji, već onoliko dugi koliko svi zajedno, nadležni resori i Vlada te struka, ocijene da je potrebno u pojedinom poglavlju. Poglavlje Tržišno natjecanje među prvima je u kojima je proveden screening, a za dva-tri tjedna dobit ćemo ocjenu Vijeća o našoj spremnosti za početak pregovora o tom poglavlju. Bitno je u razdoblju pretpregovora pokrenuti reformske procese, početi ispunjavati uvjete i pripremati se za pregovore. Za gospodarstvo i zemlju u cijelosti to je najvažnije, a manje je važno hoćemo li članica postati 2009. ili 2010. godine.

• Koliko će se država morati mijenjati u područjima za koje ste zaduženi?
- Već se mijenjamo. Svi programi koji nisu bili usklađeni sa Zakonom o državnim potporama usklađeni su. Problem su zatečene potpore, sektori brodogradnja, željezara i čelik, fiskalne potpore vezane uz Zakon o slobodnim zonama i Zakon o poticanju ulaganja, a Zakon o porezu na dobit već je izmijenjen. Program restrukturiranja industrije željeza i čelika na dobrom je tragu, bit će u vjerojatno kratkom roku riješeno i pitanje privatizacije. U tijeku je izrada programa restrukturiranja brodogradnje. U sklopu izrade toga programa pripremaju se i planovi restrukturiranja svakog brodogradilišta posebno. Dakle pokrenut je niz reformskih procesa i priprema za poslovanje u uvjetima EU.

Ne ocjenjujemo sve koncentracije

• Treba li strogo zabranjivati spajanja konkurenata i osiguravati tržišnu utakmicu kad će ulaskom u EU ta poduzeća biti zanemarivo mala u odnosu na europska?
- Pažnja usmjerena prema Agenciji proizlazi velikim dijelom iz ocjena koncentracija koje ona provodi, možda je to najlakše shvatljiv dio posla koji obavlja Agencija. No, ne ocjenjuje Agencija sve koncentracije, već samo one koje imaju neki ekonomski učinak, a što se mjeri putem ukupnog prihoda poduzetnika sudionika koncentracija.

Dosadašnja praksa Agencije nije prepreka za legitimne procese spajanja i preuzimanja. Primjer su slučaj Tisak i PIK Vrbovec. Nismo spriječili okrupnjivanje hrvatskih poduzetnika, nego smo mjerama koje smo propisali pokušali ukloniti negativne učinke tih koncentracija na tržišno natjecanje, odnosno za ostale konkurente i potrošače.

• Kakva je situacija u Europi u vezi sa zabranom koncentracija?
- Europska komisija je od 1989. do 2004. godine ocjenjivala 2.400 koncentracija, od kojih je samo 17 zabranila, što iznosi 0,75 posto. U našoj statistici zabranili smo jednu, a nekoliko je ocijenjeno uvjetno dopuštenima - Slobodna Dalmacija i EPH, ulazak u Distripress i Agrokorovo preuzimanje PIK-a Vrbovec - tako da se naša statistika gotovo u cijelosti podudara s europskom.