Prijeko potreban instrument provjere ostvarenog

U Hrvatskoj se nitko ne bavi praćenjem i vrednovanjem politika. Sabor bi trebao imati instrument za praćenje i vrednovanje ostvarenih ciljeva koje je Vlada postavila. Ipak nema sustavnog prikupljanja podataka, a pogotovo ne i vrednovanja učinaka

Piše: Sanja Crnković-Pozaić

Dok se politika bavi pretežno aktivnostima kojima se osvaja i zadržava vlast u izravnom smislu, 'policy' se bavi ostvarenjem strategija koje svoje ishodište imaju u političkim ciljevima, odnosno predizbornim obećanjima. Pomak od 'politike' prema 'politici' predstavlja iskorak pasivne u aktivnu ili od birokratske u poduzetničku državu. Država staroga kova, 'oboružana' državnim službenicima i namještenicima njegovala je dominacijski odnos prema pojedincu. Ona je dopuštala i zabranjivala, određivala, uvjetovala.

Dio državnih ovlasti u EU nestaje ali istodobno raste odgovornost države u izgradnji konkurentske prednosti gospodarstva. Očekuje se da država danas u većoj mjeri služi nego što vlada, da stimulira gospodarske subjekte, umjesto da ih samo nadgleda i određuje pravila igre. Time ona postaje ključnim partnerom u razvoju i od nje se očekuju ostvarenje ciljeva a ne samo održavanje postojećeg, sigurnost i obrana. Za ovu ulogu država nije dobro opremljena. Kao i tvrtke u pravnom sektoru, država i njen instrumentarij hitno moraju redefinirati djelovanje i restrukturiranje resursa u skladu s novim potrebama.

Jedna od ključnih kompetencija moderne države jest preobrazba političkih ciljeva u provedbene politike na pametan način uz što efikasnije korištene javnih resursa. Da bi to mogla, država mora prihvatiti mogućnost vlastite greške uvođenjem sustava praćenja i vrednovanja ostvarenih rezultata.
Unastavku će biti riječi o preliminarnim istraživanjima provedenim u Hrvatskoj i 11 drugih zemalja u sklopu projekta Organizacije za gospodarsku suradnju i razvoj (OECD) pod nazivom Integrirane politike razvoja, zapošljavanja i obrazovanja. Cilj projekta je ustvrditi kako se politike u ova tri područja formiraju, provode te mjeri njihov učinak.

Zašto treba integrirati politike razvoja, obrazovanja i zapošljavanja?

             Kompleksnost i međusobna povezanost pojava određuju i složenost politika kojima se želi pristupiti promjeni. Odličan je primjer toga nezaposlenost. Uzroci nezaposlenosti mnogostruki su pa tako i politika rješavanja te pojave nužno objedinjava više područja. Sektor gospodarstva mora voditi politiku razvoja poduzetništva kako bi utjecao na otvaranje novih radnih mjesta, obrazovanje (i formalno i cjeloživotno), mora pripremati pojedince za nove vještine potrebne tržištu, politike tržišta rada mora osiguravati mobilnost kako bi ponuda i potražnja za radom bila usklađena prostorno, sektorski i u sklopu profesija, politika plaća mora odražavati kretanja u produktivnosti, institucije koje djeluju na tržištu rada moraju biti efikasne i na usluzi poduzećima i tražiteljima zaposlenja.

U cijelosti, potrebna je koordinacija barem šest različitih resora kako bi se integracijom njihovih politika došlo do željenog učinka na nezaposlenost. Slična ali još je složenija situacija s pojavom siromaštva i nedovoljne razvijenosti.
Osim složenosti, važan argument za integriranje politika jest pitanje efikasnog trošenja javnih sredstava. Pritom je ključno pitanje mjerenja učinka određene politike, a javnost često dobiva na uvid tek konstataciju da se potrošilo toliko i toliko, a to je nekoliko desetaka postotka više nego prethodne godine. Sam iznos trebao bi biti dovoljan za zaključak o tome da je 'učinak' u izravnoj vezi s potrošenim iznosom, što ne mora biti slučaj.

Treći i vrlo važan argument integracije politika vezan je uz vertikalnu integraciju između nacionalne i regionalne razine. Najčešće se provedbene politike donose na nacionalnoj razini (npr., Nacionalni akcijski program zapošljavanja) ne uzimajući u obzir regionalne potrebe. Ishodi i učinci takvih politika mogu, dakle, biti irelevantni, skupi i ne moraju postići planirane ciljeve.

Razvoj provedbene politike kod nas

              U sklopu projekta analizirani su svi postojeći i javno dostupni strateški dokumenti (1) na području razvoja, obrazovanja i zapošljavanja. U trenutku prezentacije rezultata (2) nacionalna razvojna strategija upravo je dovršena i spremna za prvu javnu prezentaciju, a bit će obrađena u drugoj fazi projekta.
Radi provjere provedbe ciklusa razvoja politika napravljeni su intervjui s ključnim osobama u relevantnim resorima (3) i njihovi odgovori sistematizirani su u vidu opisa postupaka u tom procesu. Također je zatražena procjena o tri navedena tipa integracije.

Postavljanje ciljeva

            Osim pri definiranju političkih ciljeva u vezi s kojima se unutar političke opcije ostvaruje konsenzus, nema dogovora između resora o postavljanju ciljeva provedbenih politika. Vidljiva su stoga preklapanja ingerencija među resorima koji su najočitiji kod nekih ciljanih skupina (npr. hrvatski branitelji). Ako dolaze iz različitih resora, beneficije se nerijetko akumuliraju. Zbog toga je vrlo teško pripisati učinke nekoj od politika, jer se rezultati ne mogu primijeniti na pojedinačnu politiku.
Nema hijerarhije ciljeva na međuresorskoj razini, nego se hijerarhija najčešće indirektno sagledava kroz ostvarenja u državnom proračunu. Proces donošenja odluke o razini sredstava nije posve transparentan s obzirom na postignute ciljeva.

Nacrt provedbene politike

              Svaki resor najčešće priprema radnu verziju dokumenta koji se potom dostavlja na mišljenje svim institucijama koje su na neki način povezane s njegovom provedbom. Mišljenja najčešće ne ulaze u ciljeve dokumenta, nego se ograničavaju na segmente nacrta koji se izravno odnose na određeni resor ili ingerenciju. U praksi vlada politika nemiješanja u resorske poslove. Nakon izjašnjavanja, resor objedinjuje komentare i nacrt se prosljeđuje Vladinoj koordinaciji za gospodarstvo gdje se naposljetku svi izjašnjavaju o dokumentu.

Ako se tada ustanovi da ima primjedbi ključnog karaktera, dokument se vraća na doradu dok sve strane ne budu njime zadovoljne. Nakon ponovljene koordinacije, dokument je pspreman za Vladu i konačno se prihvaća ili pak vraća na daljnju doradu. Tek ako je usvojen, postaje javnim dokumentom.

Provedba mjera politike

               Provedba mjera uvelike se razlikuje od resora do resora. Na primjer, neke institucije njeguju načelo konkurencije u pristupu državnim sredstvima (4), pa se godišnje objavljuju natječaji na koje se, s više ili manje uspjeha, javljaju jedinice lokalne samouprave. U tom pristupu zapravo nije prisutn državna politika s obzirom na to da sami korisnici određuju ishod kvalitetom svoje ponude sredstava.

Oni manje vješti, manje povezani, manje informirani (a upravo je njima državna pomoć možda najpotrebnija) uglavnom ne konkuriraju uspješno.
Neke se politike provode putem regionalnih ispostava državnih institucija (Hrvatski zavod za zapošljavanje, socijalna skrb) dok se dio politika (npr. u obrazovanju) rješava decentralizacijom sredstava lokalnoj samoupravi. Stoga se na regionalnoj razini može učiniti kao da postoji više država (ministarstava), od kojih svaka ima svoja pravila ponašanja, svoje ciljeve, svoje metode provedbe.

Praćenje i vrednovanje 

                U nas ne postoji nijedna jedinica unutar nekog od resora koja se bavi praćenjem i vrednovanjem politika. U uobičajenom redosljedu odgovornosti Sabor bi trebao raspolagati instrumentom za praćenje i vrednovanje ostvarenja ciljeva koje je Vlada postavila, a za što je dobila mandat uz pravo korištenja javnih sredstava.

Ipak nema sustavnog prikupljanja podataka, a pogotovo ne i vrednovanja učinaka, jer taj posao pretpostavlja značajne analitičke sposobnosti i kompetenciju naših najvrsnijih znanstvenih ustanova. Valja se međutim toga poduhvatiti upravo u razdoblju pridruživanja EU.