Protiv magluštine: Vrijeme je za fiskalnu transparentnost

U Hrvatskoj visina državne potrošnje guši gospodarski rast. Takvu je situaciju veoma teško promijeniti. No, program fiskalne transparentnosti politički se lako prima pa je pitanje trenutka kad će ga jedna od utjecajnijih stranaka istaknuti u svom programu

Piše: Velimir Šonje, direktor konzultantske tvrtke Arhivanalitika iz Zagreba

Zahuktavanjem predizborne kampanje pitanje brzine gospodarskoga rasta ponovno dolazi u prvi plan. Većina se slaže da je realni rast između četiri i pet posto na godinu solidan, ali još nedovoljan, posebno ako se ta brzina rasta stavi u međunarodnu perspektivu. Podaci MMF-a pokazuju da Hrvatska raste sporije od baltičkih i srednjoeuropskih država s kojima se (zasad) može uspoređivati prema dostignutoj razini gospodarskog razvitka. Čak i ako se MMF-ove prognoze za Hrvatsku pokažu previše konzervativnima, Hrvatska će teško dosegnuti brzinu rasta kojom se, primjerice razvijaju baltičke zemlje. Zašto rastemo tako sporo, odnosno što treba učiniti da bi se rast ubrzao? Kasnije pristupanje EU i s time povezan slabiji pritisak na provođenje reformi zasigurno su utjecali na sporiji rast. Postoje i druga, još neprepoznata područja ekonomske politike, važna za ubrzavanje gospodarskoga rasta. Ovdje ćemo ukazati na jedno područje fiskalne politike na kojemu vjerojatno postoji velika rezerva rasta. To je područje fiskalne transparentnosti.

Iza poreza, državnih investicija i proračunskog deficita

Rasprave o fiskalnoj politici u predizborno se vrijeme svode na teme koje svi političari i birači lako razumiju. Hoće li se povećati ili smanjiti porezi (i doprinosi)? Što će biti s državnim investicijama? Hoćemo li imati veći ili manji deficit? Ne dvojeći o važnosti tih pitanja, pozornost bismo ipak trebali preusmjeriti (i) prema fiskalnoj transparentnosti koja bi mogla odgovoriti na nerazriješeno pitanje o veličini državnog proračuna u nas. Kad se pokrene pitanje koje se kolokvijalno naziva pitanjem 'veličine države' - pri čemu se zapravo misli na omjer izdataka javnog sektora i BDP-a - vadi se teška artiljerija. U stručnim se krugovima katkad tumači da se ispod te rasprave krije ideološka bitka između 'intervencionista' (koji se navodno zalažu za 'veću državu') i '(neo)liberala' (koji se navodno zalažu za 'manju državu'). Interesne skupine koje su neto korisnici proračunskih sredstava, a koje su u Hrvatskoj brojnije od skupina koje daju neto doprinos proračunu, odmah zauzimaju gard.

Nadalje, nemali je broj onih koji vjeruju da državna potrošnja ipak pogoduje gospodarskom rastu, pa bi svaka fiskalna restrikcija navodno usporila rast. Nasuprot njima stoje 'empiristi' koji pogledaju sliku omjera javnih rashoda i BDP-a, pa zaključe da je naš državni proračun prevelik jer prema BDP-u doseže gotovo 50 posto, što je u rangu s Belgijom, Mađarskom, Francuskom, Švedskom, Italijom, Austrijom, Finskom i Danskom. Brzorastuće tranzicijske zemlje daleko su ispod nas, pa izgleda da smo uistinu pretjerali s državnom potrošnjom. Bez obzira inspirira li sukob mišljenja o 'veličini države' ideološka, politička, ekonomsko-doktrinarna ili deskriptivno-statistička sfera, zajedničko svim tim inspiracijama jest to što sukob izbija na površinu prije nego što se baci hladan pogled na malo detaljnije razrađene podatke. Pa što kažu ti podaci?

Visina javnih rashoda u prosjeku je povezana sa sporijim gospodarskim rastom. Koliko god bio statistički čvrst, taj nam rezultat ne može pomoći u određivanju nekakve 'optimalne veličine države' u Hrvatskoj. Prosjeci su jedno, a razvoj pojedinih država drugo. Neke su zemlje dosegnule iznimno visok stupanj gospodarskog razvitka uz iznimno visok omjer državnih izdataka i BDP-a veći od 50 posto (npr. Švedska), zatim zemlje koje su se jednako tako razvile uz umjeren omjer od 40-ak posto (npr. Norveška, Velika Britanija) kao i one koje su uspjele uz mnogo manji omjer, niži od 40 posto (npr. SAD, Irska). Što to znači za Hrvatsku? Jesmo li mi kao Švedska ili kao Irska? Zbog besmislenosti odgovora na to pitanje, pogledajmo na problem iz drugoga kuta - iz perspektive djelotvornosti državnih izdataka.

Djelotvornost države i fiskalna transparentnost

Vlada javno deklarira neki cilj politike, odredi kriterij prema kojemu će mjeriti postignuće, rok za postignuće cilja, detaljno razradi mjere i instrumente te sukladno tome alocira resurse na taj program javnih rashoda, u čemu je, naravno, najvažniji novac, tj. određeni segment državnog proračuna - program javnih rashoda. I sve to lijepo i jasno objavi. Povremeno ali sustavno Vlada izrađuje i objavljuje evaluacije učinkovitosti programa javnih rashoda te smanjuje ili ukida proračunska sredstva za programe s lošim, a povećava sredstva za programe s dobrim ocjenama. Opet, sve to objavljuje. Ako je Vladin cilj za građane bio jasan i važan, ako ga je ispunila i još k tomu to učinila u roku i uz predviđene ili čak manje resurse, političari će u parlamentu spremnije glasovati za nastavak trošenja novca poreznih obveznika na taj program, a građani i poduzetnici discipliniranije će plaćati poreze. Razvit će se povjerenje i zadovoljstvo javnim uslugama. U suprotnom, ako ciljevi, kriteriji mjerenja njihova postignuća, rokovi i resursi nisu jasno definirani, imamo ono što je dr. Ante Čičin-Šain nedavno duhovito - iako u drukčijem kontekstu - nazvao 'magluštinom': društvenim prostorom u kojemu su moguće svakakve interpretacije i ponašanje, zbog čega dolazi do opće dezorijentacije.

Brojne kockice u mozaiku fiskalne transparentnosti moraju se posložiti da bi sustav mogao funkcionirati. Ponajprije, Vlada mora biti sposobna klasificirati i prezentirati proračun prema programima javnih rashoda. Svaki program mora biti koncipiran i prezentiran u pogledu ciljeva, kriterija uspjeha, rokova ostvarenja, mjera i instrumenata, i to na način razumljiv svakom saborskom zastupniku, stručnjaku, novinaru, nevladinim udrugama, državnom birokratu i ostalim zainteresiranima. Stručnoj javnosti moraju se predstaviti kratke analize učinkovitosti (cost-benefit) ili djelotvornosti (cost-effectiveness) javnih rashoda iz kojih je moguće okvirno procijeniti njihovu opravdanost. Takve analize neće riješiti sve probleme, ali one će racionalizirati raspravu, rastjerati 'magluštine' i aktivirati posrednike i ostale zainteresirane strane koje će tumačiti, braniti ili kritizirati pojedine programe javnih rashoda uz manje emocija i više činjenica. To je bitna sastavnica razvijene demokracije i otvorenoga društva.

Ovisno o povijesnome naslijeđu, stupnju razvoja institucija (posebno kvaliteti administracije), razini obrazovanja, vrsti problema s kojima se društvo suočava i brojnim drugim čimbenicima, vlada može djelotvorno upotrijebiti do 30 posto, a druga vlada u drugoj državi i do 55 posto BDP-a. Zrelo će demokratsko društvo samo pronaći granicu djelotvornosti svoje vlade. Važno je da se ta granica ipak potraži i pronađe kako se gospodarski resursi ne bi izuzimali iz privatnoga sektora iznad razumne mjere, odnosno kako bi ostajali u privatnome sektoru kad je očito da će učinak privatne upotrebe tih resursa imati mnogo povoljniji učinak na produktivnost i rast od njihove javne upotrebe.
Pritom treba imati na umu da ekonomska analiza nije lijek za sve. Njezino uključivanje u sve segmente javnih rashoda nije poziv za dominacijom uskih 'ekonomističkih' načela nad širim društvenim interesom. Uski 'ekonomistički' pogled uopće ne mora biti uključen u definiranje nekoga političkog cilja, ali ekonomska analiza mora biti uključena u prikaz potencijalne učinkovitosti njegova ostvarenja. Još je važnije to da rezultat ekonomske analize uopće ne mora biti presudan pri konačnoj odluci. Međutim, ekonomski rezultat mora biti razvidan kako bi donositelji odluka i građani o njemu bili obaviješteni.

Loša i dobra vijest za kraj

Fiskalna transparentnost u Hrvatskoj je u povojima, pa je razumno zaključiti da Hrvatska pripada (većoj) skupini zemalja u kojoj visina državne potrošnje guši gospodarski rast. Loša je vijest da je takvu situaciju veoma teško promijeniti. U ovom trenutku nema ni tradicije ni znanja u javnoj administraciji ni pritiska građana ili privatnoga sektora koji bi djelovali u smjeru brzoga povećanja transparentnosti. Dobra vijest glasi da se program fiskalne transparentnosti politički lako prima pa je pitanje trenutka kad će ga jedna od utjecajnijih političkih stranaka istaknuti u svom programu. Riječ je o jednostavnom programu koji bi mogao jako dobro zvučati biračima: više objavljivanja podataka, više analize, jasnija veza između strateških ciljeva i proračuna, bolja kontrola nad trošenjem proračunskih sredstava... Sve se to uklapa i u priču o prihvaćanju europskih standarda. Gotovo da nema pogreške, osim što će - jednom kad se obećanje dade - netko takav program morati i provesti.