|
Rezultat doktorata je knjiga Proračunski sustav: ornament ili sredstvo upravljanja državnim financijama, u kojoj istražuje područje upravljanja financijama javnog sektora, sustav proračuna i fiskalnu politiku države.
Podrijetlom iz Bosne i Hercegovine, Anto Bajo je zbog tadašnje ratne situacije preselio u Hrvatsku te diplomirao (1996. godine) i magistrirao (2000. godine) na Ekonomskom fakultetu u Zagrebu. Od 1996. godine radi kao istraživač na Institutu za javne financije u Zagrebu, a od 2005. godine i na Ekonomskom fakultetu Zagreb, na kojem predaje javne financije. Tijekom posljednjih jedanaest godina stručno se usavršavao sudjelujući na seminarima u Mađarskoj, JAR-u, Japanu, Sloveniji i SAD-u.
• S obzirom na fiskalnu decentralizaciju i rast ‘skrivenih’ poreza, je li uopće moguće voditi kvalitetnu poreznu politiku u Hrvatskoj?
- Inozemni savjetnici i predstavnici Europske komisije slažu se da je Hrvatska u pogledu decentralizacije još duboko u fazi tranzicije. U Hrvatskoj dugo vremena nije postojala svijest da se fiskalna politika provodi na području lokalnih jedinica, a ne samo na razini nadležnih ministarstava.
Niti jedno ministarstvo nije bilo glavno tijelo koje bi privuklo nekakvu inozemnu investiciju, već ljudi na razinama lokalnih jedinica koji su odgovorni za rješavanje lokalnih problema poput kvalitete komunalne infrastrukture, opskrbe vodom itd. Smatram da se u Hrvatskoj dugo zanemarivalo pitanje fiskalne decentralizacije, a od 2001. godine počela je samo 'formalna' decentralizacija, u kojoj je država ovlasti i odgovornosti za financiranje zdravstva, osnovnog školstva, socijalne skrbi i vatrogastva prenijela na lokalne jedinice. Nažalost, nije moguće voditi kvalitetnu poreznu politiku, jer su razmjeri neporeznog tereta nepoznanica. Naime, osim poreza, plaćamo brojne pristojbe i naknade (više od 80), za koje nema informacija niti istraživanja o razmjeru njihove regresivnosti ili progresivnosti.
• Treba li provođenje fiskalne decentralizacije u Hrvatskoj odgoditi?
- Fiskalna decentralizacija je proces koji traje godinama. Prije početka bilo koje faze decentralizacije potrebno je napraviti elaboraciju stvarnoga financijskog položaja lokalnih jedinica. Nažalost, mi to nismo napravili 2001. Da smo ranije napravili elaboraciju postojećeg stanja, onda se ne bi za pojedine decentralizirane funkcije koje su preuzeli neki gradovi njima doznačavala dodatna sredstva. Postoje lokalne jedinice koje raspolažu s dovoljno financijskih sredstava da im formalno i ne trebaju dodatna u vidu većeg udjela u porezu na dohodak, jer samostalno mogu financirati i decentralizirane funkcije. Očiti primjer je grad Zagreb.
• Kako se najefikasnije može riješiti problem decentralizacije u Hrvatskoj?
- Postoje dvije opcije, jedna je prepustiti pojedine poreze lokalnim jedinicama, a druga je varijanta da Hrvatska izgradi dobar mehanizam tzv. međuproračunskih transfera. Taj je mehanizam ujedno izvrstan način kontrole i raspodjele sredstava između države i lokalnih jedinica. Kad bi država osigurala veću autonomiju lokalnih jedinca u raspolaganju glavnim porezima poput poreza na dohodak i dobit, onda bi sigurno izgubila kvalitetan instrument vođenja i usmjeravanja fiskalne decentralizacije. Najsretnije rješenje za Hrvatsku je kombinacija tih dviju opcija, ali njihova kompilacija je za sada još uvijek teško izvediva.
Problem je to što lokalne jedinice samostalno izabiru banku u kojoj mogu držati svoj jedinstveni račun, ali potpunu kontrolu nad načinom na koji se troše ta novčana sredstva država nema. Dokaz toj tezi je da su se u 2001. godini značajno povećala sredstva depozita na računima lokalnih jedinica, a usporedno su se povećavale obveze tih lokalnih jedinica. Zaključak je da dio tih lokalnih jedinica decentralizirana sredstva nije koristio za namjene koje su bile određene. Pomalo sam skeptik u vezi prebacivanja većih ovlasti financiranja na lokalne jedinice, jer smatram da one same na svom području nisu u dovoljnoj mjeri osposobljene za preuzimanje veće odgovornosti. Na razini države ti problemi lokalnih jedinica nisu prepoznati u dovoljnoj mjeri.
• Može li se uopće govoriti o fiskalnoj decentralizaciji ako je činjenica da za upravljanje javnim financijama nije osposobljena središnja država, a kamoli lokalna jedinica?
- Stanje u upravljanju lokalnim financijama ogledalo je državnih financija, jer ako postoje utvrđeni kriteriji i pravila igre, tada im se lokalne jedinice vrlo lako prilagođavaju i provode u djelo. Treba napomenuti da su lokalne jedinice (čak i one najmanje) bile najpedantnije u procjeni vrijednosti imovine koju središnja državna administracija još nije napravila. Zanimljivo je da grad Zagreb još nema potpunu procjenu svog portfelja.
• Je li moguće u Hrvatskoj upravljati javnim financijama s obzirom da svako ministarstvo vodi svoju financijsku politiku?
- Tijekom istraživanja o stanju upravljanja proračunom u Hrvatskoj shvatio sam da mi u stvari nemamo državu u financijsko-upravljačkom smislu. Naime, u Hrvatskoj još uvijek ne postoji kvalitetno upravljanje financijama javnog sektora. Kod nas se transakcije evidentiraju, a ne upravlja se novčanim tokovima, tako da je državni proračun doista jedan prolazni ulazno-izlazni račun. Nažalost, od stjecanja neovisnosti do danas takvo viđenje proračuna se nije promijenilo, stoga je potrebno razviti i svijest o prirodi i vrijednosti javnog novca kako bi donositelji odluka u državi shvatili da se proračunom može i upravljati.
• Je li nedostatno upravljanje javnim financijama uzrokovano time što ni nakon 15 godina nije u cijelosti implementiran projekt državne riznice?
- Teza knjige Proračunski sustav upravo je pitanje je li proračunski sustav, odnosno sustav državne riznice uzrok fiskalnih problema u tranziciji te kakva su tehnička obilježja tog sustava. Rezultati istraživanja pokazali su da tehnička poboljšanja proračunskog sustava poput uspostave državnih riznica ne utječu na razinu fiskalnog deficita, javnog duga i državne potrošnje. Usporedbom Hrvatske i tri odabrane zemlje Središnje i Istočne Europe pokazalo se da države mogu imati savršene informacijski sustave državne riznice, ali ako ne postoji dovoljan broj kvalificiranih ljudi, odnosno ako ne postoji ni politički konsenzus na razini države koji treba osigurati kvalitetno upravljanje državnim financijama, onda taj sustav riznice ne može osigurati kvalitetno upravljanje državnim financijama.
• Je li razlog tome što državna riznica nije formirana ‘bočno’ djelovanje politike?
- U analizi proračunskog sustava usmjerio sam se primarno na funkcije državne riznice kao državnoga financijskoga i informacijsko-upravljačkog sustava države. Upravo je taj sustav ključan za financijski sustav države u kojemu se kroz funkcije planiranja i izvršenja proračuna, računovodstva te upravljanja gotovinom i javnim dugom osigurava institucionalna samostalnost i sposobnost države da upravlja državnim financijama. Hrvatska je 1997. godine propustila veliku šansu da uredi sustav državne riznice, jer tada je prvi put donesena odluka o uspostavi jedinstvenog računa riznice u Hrvatskoj narodnoj banci.
Nažalost, veličina transakcija preko toga računa bila je ograničena sve do 2001. godine kad se više institucija države uključuje u poslovanje preko jedinstvenog računa u HNB-u. Uspostava poslovanja državnih institucija preko jedinstvenog računa riznice osigurava ne samo kontrolu, nego i upravljanje financijskim sredstvima centralizirano od riznice u Ministarstvu financija preko HNB-a. Zanimljivo je da time i HNB dobiva u ruke jedan moćan instrument za kontrolu novčanih tokova.
• Koliko je udio javnih financija u BDP-u?
- Financijski potencijal države uglavnom se može promatrati kao udio rashoda opće države u bruto domaćem proizvodu. Prema toj računici u Hrvatskoj 50 posto bruto domaćeg proizvoda teče kroz državu.
• Je li moguće da nastanak nepodmirenih obveza države nije moguće kontrolirati u Ministarstvu financija?
- Do 1997. godine nismo imali uvida u cijelu financijsku sliku, ona se potpuno počela otvarati tek 1999. godine kad se otkrilo da u sustavu proračuna postoji 9,8 milijardi kuna nepodmirenih obveza. Nakon 2000. godine, povećao se hrvatski javni dug upravo zahvaljujući tome što se država morala zadužiti radi pokrića ranije kreiranih nepodmirenih obveza. Apsurdno je što u hrvatskom sustavu još uvijek postoje kreirane nepodmirene obveze, a najviše se pojavljuje u sustavu zdravstva. Činjenica je da se, ako ne postoji izgrađen sustav kontrole novčanih tokova, razvije prostor za veću diskreciju u odlučivanju i u raspodjeli proračunskih sredstava.
• Kolike su, prema najnovijim podacima, nepodmirene obveze?
- Nepodmirene obveze su u 2005. bile prosječno oko 1,2 milijardi kuna. Država ih uglavnom sekuritizira u formi državnih obveznica i prodaje na financijskom tržištu.
• Isplaćuju li se obveznice uredno?
- Država redovito podmiruje svoje kreditne i obveze za izdane obveznice (kamate i glavnicu), tako da se zbog uredne otplate obveza kreditni rejting Hrvatske čak i poboljšao.
• Sudeći prema istraživanjima, nenamjenski se na godinu potroši ili ne plati za zdravstvo i više od 4,5 milijardi kuna, a sustavu javne zdravstvene zaštite prigovara se da generira najviše nepodmirenih obveza države. Zašto država uredno ne podmiruje sve svoje obveze prema zdravstvu, umjesto što smanjivanjem zaštite u sustavu javnoga zdravstva bezuspješno pokušava smanjiti nepodmirene obveze?
- Kroz dosadašnje reforme mirovinskoga i zdravstvenog sustava izišli smo izranjavani. Supstituirali smo nepodmirene obveze prema umirovljenicima kratkoročnim zaduživanjem kod HNB-a ili izravno kod poslovnih banaka te dugoročno izdanjima obveznica. Nismo, nadalje, riješili ni probleme u zdravstvu, iako zdravstvo ima namjenske izvore prihode (doprinose), nego smo opet manjkove zdravstva financirali kreditima poslovnih banaka uz više kamatne stope. Razloge rasta nepodmirenih obveza treba tražiti u nerazvijenosti funkcija upravljanja gotovinom i likvidnošću.
Naime, država je mogla na temelju dnevnih, tjednih ili čak mjesečnih proračunskih viškova kratkoročno financirati manjkove u sustavu zdravstva te utjecati na smanjenje njihovih kratkoročnih obveza. Nažalost, zbog nerazvijenih funkcija upravljanja gotovinom i likvidnošću država se, umjesto da plasira viškove na novčanom tržištu, pojavljuje kao poželjan mušterija poslovnih banaka, pa i kod svoje vlastite Hrvatske poštanske banke, kod koje ima depozite. Apsurdno je da država ima probleme s nepodmirenim obvezama u sustavu zdravstva, a da u isto vrijeme raspolaže s više od 10 milijardi kuna depozita u poslovnim bankama. To je očiti dokaz da je upravljanje novčanim tokovima nerazvijeno.
• Kako komentirate informaciju iz HNB-a da nedostaje jedna služba poreznog nadzora s kojom bi Direkcija bonitetnog nadzora razmjenjivala i uspoređivala informacije i zaokružila kontrolu banaka? Zašto te nadzorne funkcije nisu dovoljno razvijene u Ministarstvu financija?
- Vjerujem da Porezna uprava u svom informacijskom sustavu može utvrditi prirodu i visinu primitaka i porijeklo kapitala te kvalitetno nadzirati sve porezne obveznike, pravne i fizičke osobe. Slučaj HNB-a u vezi poreznog nadzora banaka nije izoliran. Čak je i porezna uprava na mukama u vezi utvrđivanja statusa institucija u sustavu oporezivanja. Na primjer, unutar sustava oporezivanja postavlja se pitanje statusa pojedinih proračunskih korisnika kao poreznih obveznika.
U Hrvatskoj je očito da se u posljednjih desetljeće i pol promijenio sustav, ali nekima to još uvijek nije jasno. Financijski sustav države promijenio se od socijalističkog prema jednom novom 'kapitalističkom' sustavu kojemu se igrači moraju prilagoditi. To znači da i u sustavu države i proračunskih korisnika moraju shvatiti da ne mogu koristiti usporedno dva izvora. Institucije, ne samo one u sustavu zdravstva, nego i primjerice u sustavu obrazovanja i znanosti, ostvaruju prihode iz vlastite djelatnosti, dakle imaju mogućnost obavljanja komercijalne djelatnosti. Tako se može dogoditi da ljekarne ne budu u sustavu poreza zato što su proračunski korisnici, i one zapravo ne plaćaju svoje obveze iako na kraju mogu ostvariti dobit. Tu se postavlja jedno drugo pitanje, a to je treba li za takve korisnike utvrditi dva različita računovodstva, jedan za vlastitu i drugi za proračunsku djelatnost te za vlastitu djelatnost naplaćivati poreze na dobit i PDV.
• Kako to da se financijski sustav promijenio, ali da te promjene ne prati Ministarstvo financija?
- Treba naglasiti da su se institucionalni preduvjeti za upravljanje proračunom u Hrvatskoj znatno poboljšali od 2003. godine. U usporedbi s Češkom, Mađarskom i Slovenijom, pokazalo se da su pojedine funkcije izrazito napredovale, posebice funkcije računovodstva, sustav izvještavanja i izvršavanje proračuna u dijelu koji se odnosi na uspostavu jedinstvenog računa riznice. No, očito je da se jako malo napredovalo u dijelu upravljanja gotovinom i likvidnošću te javnog duga. To je jedna sasvim otvorena situacija jer, unatoč tome što su se stvorile institucionalne pretpostavke za upravljanje te nakon što je uspostavljen jedinstveni račun riznice 2003. godine, kvalitetnog upravljanja još uvijek nema.
• Koji su razlozi toj situaciji?
- Razlozi leže u prirodi razine plaća. Ljudi koji se profesionalno bave upravljanjem financijama dobro su plaćeni i uglavnom su zaposleni u bankama. No, u sustavu države to nije slučaj i teško je privući profesionalce koji će raditi za nižu plaću, a uz isto ili čak veće radno opterećenje.
Drugi je razlog konfuzija u vezi platnog prometa. Naime, u kontroli novčanih tokova države ne smije se zaboraviti uloga koju je imao Zavod za platni promet, a danas Financijska agencija. U pogledu institucionalnih pretpostavki za upravljanje jako je bitno dotaknuti i pitanje Fine, jer će se ona u idućem razdoblju još više afirmirati.
Ako želite upravljati novčanim tokovima, funkciju platnog prometa mora obavljati državna riznica. Platni promet obično obavljaju banke, dok ga u Hrvatskoj obavlja Fina za račun banaka. No, Fina prema ugovoru s Hrvatskom narodnom bankom i poreznom upravom obavlja i ostale poslove platnog prometa.
• Poslovne banke uoči reforme platnog prometa objektivno nisu ni bile osposobljene taj posao preuzeti od bivšeg ZAP-a, odnosno Fine.
- Poslovne banke još uvijek nemaju definirane funkcije za preuzimanje platnog prometa. Pitanje je je li se uopće dogodila njegova reforma ili samo promjena amblema na način da je umjesto jedne agencije došla druga. Fina je temeljna infrastruktura za upravljanje novčanim tokovima i preko nje se kontrolira taj cijeli mehanizam. Već 2001. godine bilo je rečeno s donošenjem zakona o Fini da će se ona restrukturirati, međutim, doista se ništa nije dogodilo. Fina bi u idućem razdoblju trebala obavljati poslove platnog prometa za državu kao agencija u sklopu državne riznice te postati proračunski korisnik, a ne zadržavati ovakav neodređeni parafiskalni status.
• Kako se osjećate kao znanstvenik čiji se znanstveni rad zanemaruje i provodi nekompetentna politika javnih financija?
- Najbolji način znanstvenog djelovanja jest upoznati ljude s problemom. Tijekom svog obrazovanja i usavršavanja osjetio sam poriv da svoje znanje prenesem mladim ljudima te sada pola svoga radnog djelovanja provodim na Ekonomskom fakultetu u Zagrebu, gdje predajem predmet 'javne financije'.
|
