Uskraćeno pravo na vjerodostojno tumačenje Prostornog plana

Treba li zbog nečije zloporabe kažnjavati sve i zabraniti takozvano vjerodostojno tumačenje? Koja je logika uskratiti čak i Vladi da protumači akt koji ona donosi? Slučaj 'Vodice' otvorio je brojna pitanja

Piše: prof. dr. sc. Hrvoje Kačer

Nepoznavanje prava škodi onome tko ga ne zna odnosno 'ignorantia iuris nocet' stara je rimska maksima koja je aktualna i danas. Dakle, nitko ne može s pravom kazati da nije znao da postoji neki propis ili da je u nekom propisu nešto uređeno tako kako je uređeno. Naravno da je riječ samo o triku ili olakšici koju zakonodavac osigurava sebi i svojem pravosudnom aparatu, a teret snose fizičke i pravne osobe koje se prema važećim propisima moraju ponašati. Pitanje je samo smije li im netko taj težak teret činiti još težim ili bi im morao teret što više olakšati. Pitanje ili dvojba je, naravno, samo formalne naravi i jasno je što bi trebalo biti (naravno ono drugo). Praksa, naprotiv, u mnogim slučajevima ide u potpuno suprotnom pravcu, pa je tako i s odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske kojom je poništeno vjerodostojno tumačenje Prostornog plana uređenja Grada Vodica.

Ugrožena vladavina prava

Korektna pravna država svakako će uvijek nastojati da sve propise učini što pristupačnijim onima na koje se ti isti propisi odnose. To se praktično u svim državama radi objavama propisa u službenim glasilima, a u modernim pravima sve je važnija i objava svih ili barem većine značajnijih odluka sudova i drugih tijela na što dostupnijim medijima, uz što više laičkih objašnjenja koja će biti jasna svima ili barem većini. Problem koji treba priznati je da službena glasila nisu tiskovine kojima se bave ili često služe neprofesionalci, a broj onih koji sustavno prate sve objavljene propise i sudske odluke je minimalan.

Ovaj uvod je bio nužan kako bi se bolje shvatilo sve ono što se i danas događa, a što šteti pravnoj državi i vladavini prava. Nedavno se tako dogodilo nešto iznimno značajno što je i stručnoj i drugoj javnosti, nažalost, promaklo. Riječ je o odluci koja je objavljena u Narodnim novinama broj 58/07. Tom je odlukom poništeno vjerodostojno tumačenje Prostornog plana uređenja jednoga manjega dalmatinskoga grada. Činjenica je da je Ustavni sud na zahtjev Vlade Republike Hrvatske zauzeo stav prema kojemu donositelji podzakonskih propisa nisu ovlašteni donositi njihova takozvana vjerodostojna tumačenja, i to zato jer su ta tumačenja s povratnim učinkom, a taj učinak je rezerviran samo za zakonodavca, dakle za Hrvatski sabor.

Nisu svi manipulatori

Treba pokazati razumijevanje za potrebu suzbijanja epidemije vjerodostojnih tumačenja kojima bi gradovi i općine, primjerice, bez propisane procedure, mijenjali svoje prostorne i druge urbanističke planove. Poznato je da je jedan takav pokušaj vjerodostojnog tumačenja bio i u Splitu baš u odnosu na jednu od najpoznatijih zgrada na vrlo prestižnoj lokaciji, na kojoj je država putem svojih inspekcijskih službi 'trenirala strogoću', a isti Ustavni sud i u tom je slučaju spriječio primjenu vjerodostojnog tumačenja. Možda je Gradsko vijeće Splita tada zlorabilo svoje ovlasti, a možda i nije tako, ali treba izbjeći generaliziranje prema kojemu su svi manipulatori, svi zlorabe svoja prava, svi zaobilaze propise... Postavlja se pitanje treba li zbog bilo koje i bilo čije zloporabe kažnjavati sve na način da im se zabrani vjerodostojno tumačenje. Postavlja se i pitanje koja je logika uskratiti čak i Vladi Republike Hrvatske ovlaštenje dati tumačenje akata koje ona donosi, a i to su u pravilu podzakonski akti. Napokon, postavlja se i pitanje ne samo koja je logika tako grubo 'amputirati' iz našega pravnog sustava jedan ipak općeprihvaćeni pravni institut.

Previše pitanja

Dakle, Ustavni sud Republike Hrvatske je Odlukom teško narušio (umanjio) ovlasti svih donositelja podzakonskih akata, i to je stav koji će sigurno biti predmet mnogih rasprava, a vjerojatno i mnogih budućih postupaka pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske, koji nije vezan svojom odukom i može je (što ne znači i da hoće) u nekom drugom slučaju i promijeniti. Čini nam se da se tu pojavljuje više vrlo značajnih problema koji mogu negativno utjecati na pravnu sigurnost i vladavinu prava. Prvi je onaj koji se tiče suštine Odluke, dakle je li ona u redu ili nije. Vjerujemo da je generalni stav o nedopuštenosti ipak pretjeran i da se trebalo ograničiti na konkretne slučajeve u kojima se vjerodostojnim tumačenjem manipuliralo, umjesto da se to pravo tako oduzelo svima, pa i Vladi Republike Hrvatske.

Drugi je onaj način upoznavanja svih s Odlukom koja bi trebala značiti smjerokaz svima, a da bi to bilo mora sa za nju znati. U pripremi ovog teksta smo metodom slučajnog uzorka nazvali tajništva deset jedinica lokalne uprave i samouprave i u samo jednom jedinom slučaju dobili smo odgovor da im je poznato postojanje Odluke, što je ne samo zabrinjavajuće nego je signal za paniku - ako ni oni kojima je to posao ne znaju da Odluka postoji, kako uopće primijeniti načelo s početka teksta na tzv. malog čovjeka - pojedinca? Treći problem je što se u Odluci zauzeti stav vrlo šturo objasnio, što se može tumačiti i nemogućnošću pravoga stručnog objašnjenja, što bi, ako je točno, bilo jako loše. Četvrto je što u našoj pravnoj praksi praktično sva ministarstva daju tumačenja koja su de facto vjerodostojna tumačenja - znači li Odluka da će se s tim prestati ili ne znači?

Zašto Odluka i o tome šuti?

Peto je što i sudovi, a posebno Vrhovni sud Republike Hrvatske, zauzimaju pravna shvaćanja koja su dosta blizu vjerodostojim tumačenjima, barem prema svojem povratnom učinku. Prava je šteta što se Ustavni sud Republike Hrvatske u Odluci nije potrudio potpuno jasno se odrediti i u odnosu na ove slične, ako već ne identične situacije.
Naša ambicija nije baviti se konkretnom Odlukom odnosno slučajem koji je do nje doveo, makar vjerojatno jedino ona zanima građane grada o kojem se u njoj radi i one koji tamo kane graditi. Sve nas druge treba interesirati ono načelno, a to su pravna sigurnost i vladavina prava kao temelji svake pravne države i utjecaj Odluke na te temelje. Općenito, izgleda nam da je učinak ipak više negativan nego pozitivan.