Zašto se penali za kašnjenje građevinskih radova rijetko naplaćuju

U ožujku ove godine bjelovarski gradonačelnik Dario Hrebak obišao je gradilište Područne škole Sjever (ugovor vrijedan 16,7 milijuna eura) i javno upozorio izvođača Kvantum da će, ako ne ubrza radove, Grad naplatiti ugovorne penale. Kako su pisali lokalni mediji, navodno je izvođač dio radnika povukao na hotelske projekte na Jadranu, zbog čega je dinamika radova usporena.

Ipak, za razliku od privatnih, javni naručitelji ne naplaćuju često penale, bez obzira na kašnjenja u projektima. Primjer naplate je lanjska rekonstrukcija sisačke Opće bolnice dr. Ivo Pedišić nakon presude Trgovačkog suda u Zagrebu. Tužitelj je bila Presoflex gradnja (izvođač), a tuženik bolnica kao naručitelj radova. Za zakašnjenje je bila ugovorena ugovorna kazna od pet promila ugovorene cijene za svaki dan kašnjenja. Naručitelj je utvrdio da je izvođač kasnio pet dana, pa je obračunao ugovornu kaznu u iznosu od 281.390 eura i taj iznos zadržao (prebio) s iznosom koji je trebao platiti izvođaču.

Rijetko se naplaćuju

Penali se uvijek definiraju ugovorima na temelju Zakona o obveznim odnosima, koji ne precizira njihov postotak, te dosta određenijeg dokumenta 'Posebne uzance o građenju', koji su izradili HGK i HUP. U njemu se kazne kreću od jednog promila ukupne ugovorene cijene radova za svaki dan zakašnjenja pa do pet posto. No da javni naručitelji dosta rjeđe naplaćuju penale, svjedoče naši građevinci, poput predsjednika Uprave GP-a Krk Sanjina Purića.

Sanjin Purić, GP Krk:

– Naplata penala nije česta, a razlog su složeni procesi gradnje u kojima učestalo ili zbog izmjena projektne dokumentacije, nepredviđenih okolnosti, vremenskih prilika ili neriješenih imovinskopravnih odnosa nastaje zastoj ili se usporavaju radovi

– Naplata penala nije česta, a razlog su složeni procesi gradnje, u kojima se učestalo ili zbog izmjena projektne dokumentacije, nepredviđenih okolnosti, vremenskih prilika ili neriješenih imovinskopravnih odnosa događa zastoj ili usporavaju radovi – ističe Purić, koji je i predsjednik Udruženja graditeljstva HGK-a.

Biranje najjeftinijih

Razgovarajući s poduzetnicima, ali i s drugima, došli smo do zaključka da je od svih nabrojenih razloga najčešći subjektivni problem izmjena projektne dokumentacije, vrlo često zbog nedovoljno razrađenih projekata. O tome nam govori Marin Štenglin, predsjednik Uprave Tehnike, koji kaže da su nerijetko projekti loše napravljeni, da u njima nedostaju detalji koje poslije primjećuje izvođač i za koje treba vremena da se realiziraju. To ujedno poskupljuje projekt.

– Razlog zbog kojega je projektna dokumentacija loša često je u tome što su izabrani oni najjeftiniji. Kada vidimo da je izabran projekt za 50 tisuća eura, a objektivno vrijedi 200 tisuća eura, pretpostavljamo da je loše napravljen – objašnjava Štenglin.

Mirko Habijanec, predsjednik Uprave križevačkog Radnika, dodaje da zna proći pola godine, čak i godina dana od izbora ponuđača do početka radova, a u tom se vremenu promijene okolnosti. Taj inače predsjednik HUP-Udruge poslodavaca graditeljstva veli da problem može biti i u izboru dosta jeftinijih, manje kvalitetnih izvođača. A Maja Tuđen Pavlinić, prokuristica u MDK-u Građevinar, dodaje da su danas izazovi u realizaciji projekata složeniji nego prije desetak godina, ponajprije zbog poremećaja na tržištu rada, problema u opskrbnim lancima, rasta cijena materijala i sve zahtjevnijih administrativnih procedura.

Ipak, nije samo jedna strana kriva, jer je praksa pokazaIa, priča nam direktorica Sektora za graditeljstvo HGK-a Katarina Sikavica, da naručitelji, s jedne strane, ponekad inzistiraju na ugovornim rokovima ne uzimajući dovoljno u obzir objektivne okolnosti poput izmjena projekta, nepredviđenih radova ili administrativnih prepreka.

Najviše pet posto

– Izvođači nerijetko preuzimaju obveze koje su teško ostvarive ili nedovoljno planiraju resurse, organizaciju gradilišta i dinamiku izvođenja radova – napominje Sikavica.

Kako smo već naveli, naplata penala temelji se na Zakonu o obveznim odnosima (čl. 350. – 356.), ali u njemu nisu precizirani detalji. Ali zato jesu, objašnjava nam odvjetnik Dominik Musulin, u dokumentu 'Posebne uzance o građenju', koje se ne primjenjuju jedino ako su ugovaratelji isključili njihovu primjenu.

Pregledom tog dokumenta vidimo da je u njemu stvarno preciznije navedeno dosta toga, primjerice da se manji nedostaci na radovima ili neispunjenje neznatnog dijela ugovora koji ne sprječavaju naručitelja da se njime koristi, ne mogu smatrati zakašnjenjem ispunjenja ugovornih obveza i razlogom za naplatu penala. Posebno istaknimo Musulinovo tumačenje odredbe u kojoj stoji da iznos ugovorne kazne ne može prijeći pet posto od ukupne cijene radova.

– Iz toga proizlazi da za dugotrajnija prekoračenja naručitelj neće moći tražiti povećanje kazne, osim ako ne dokaže da stvarna šteta premašuje iznos od pet posto ukupne cijene. Pri tome treba imati u vidu i da Zakon o obveznim odnosima dopušta da sud smanji ugovornu kaznu ako se utvrdi kako je ona nerazmjerno visoka – objašnjava Musulin.

O svemu tome govori i Mara Terihaj Macura, odvjetnica u odvjetničkom društvu Kallay i partneri, koja ističe jednu zanimljivu, u praksi vrlo moguću situaciju tijekom realizacije jednoga većeg infrastrukturnog projekta (ne navodi aktere). Traje već više godina i naručitelj je prilikom primopredaje pojedine faze obavijestio izvođača o visini ugovorne kazne (za kašnjenje). Međutim, nije ju naplatio niti aktivirao bankarsko jamstvo za tu svrhu jer je s druge strane izvođač radova (za one dionice koje je predao u roku) istaknuo prema naručitelju tražbinu zbog razlike u cijeni temeljem članka 626. Zakona o obveznim odnosima.

Ja tebi, ti meni

– Riječ je o tome da izvođač koji je svoju obvezu ispunio u predviđenom roku može zahtijevati povećanje cijene radova ako su se u vremenu između sklapanja ugovora i njegova ispunjenja, a bez njegova utjecaja, povećale cijene elemenata na temelju kojih je određena cijena radova, tako da bi ta cijena trebala biti veća za više od dva postotka. Dakle, naručitelj je istaknuo tražbinu prema izvođaču s osnove ugovorne kazne, ali i izvođač je također potraživao novac od naručitelja s prethodno navedene osnove te je izgledan prijeboj međusobnih tražbina – navodi Terihaj Macura.

Do prijeboja dolazi zbog toga što je i naručitelj suočen s rizicima. Jedan rizik je, objašnjava odvjetnik Mićo Ljubenko, zbog mogućeg zahtjeva izvođača za trošak produljene gradnje (TPG) ako ne postoje uvjeti za penale. Postoji i rizik 'razlike u cijeni' (RUC) zbog inflacije, tj. poskupljenja koja su nastala od odabira na javnom natječaju do završetka projekta, što je i zakonski regulirano. Navedene dvije osnove za dodatna plaćanja ne treba miješati s osnovom, koja se skraćeno naziva VTR, tj. izvantroškovnički radovi.

Mićo Ljubenko, Odvjetničko društvo Ljubenko i partneri:

– Tema produljenja rokova vrlo je korisna i za javni i za građevinski sektor jer većina ugovora ide u produljenje rokova. I javni naručitelji i izvođači radova zbog toga imaju neplanirane troškove, a neki projekti mogu izgubiti pravo na dio financiranja iz europskih fondova

– Postoji primjer gdje je na ime RUC-a naplaćeno više desetaka milijuna eura – navodi Ljubenko.

Njegovo odvjetničko društvo Ljubenko i partneri s HGK-om već četiri godine u prosincu organizira konferenciju o javnoj nabavi radova, a ove će godine jedna od ključnih tema biti upravo produljenje rokova.

Većina se ugovora produlji

– Tema produljenja rokova vrlo je korisna i za javni i za građevinski sektor jer većina ugovora ide u produljenje rokova. I javni naručitelji i izvođači radova zbog toga imaju neplanirane troškove, a neki projekti mogu izgubiti pravo na dio financiranja iz europskih fondova – naglašava Ljubenko.

Štenglin navodi da privatni investitori češće naplaćuju penale. Navodi primjer radova na hotelima kada investitori inzistiraju da radovi počnu nakon završetka turističke sezone, a završe prije njezina početka. Tu su izvođači stvarno pod pritiskom, moraju raditi u dvije smjene, a teško im je naći podizvođače, kojima nedostaje radnika da također rade dvosmjenski. Zato mnogi podizvođači ne pristaju na te poslove, a glavni izvođač mora biti potpuno siguran može li ispuniti rok.

U svakom slučaju, odredbe o ugovornoj kazni (penalima) zbog kašnjenja danas su standardni dio većine ugovora o građenju, osobito kod javne nabave te većih privatnih investicija. Kako kaže Sikavica, kvalitetno sastavljen ugovor precizno definira rokove, razloge za njihovo produljenje, postupak dokazivanja opravdanosti kašnjenja te način obračuna ugovorne kazne.